2022年2月，美国政府在美国加州中央地区法院(United States District Court for the Central District of California)对754个美国银行（Bank of America）账户内的资金提起民事诉讼[1]，请求法院依法判令美国政府没收（forfeit）这些账户内的全部资金。该案在互联网媒体上被广泛报道。俄乌战争以来，美欧对俄罗斯发起新一轮制裁，具体措施包括但不限于扣押俄罗斯部分公民和企业的资产。该等案例凸显了跨境资产可能面临被扣押、冻结、没收的风险，引起了跨境交易参与者的普遍重视。在此背景下，我们通过几例美国政府没收中国公民和企业财产的案例，解读美国的财产没收法律制度，并探讨事后如何应对美国的没收行动以及事先如何防范财产被美国没收的风险。

2022年2月7日，美国政府在美国加州中央地区法院对754个（随后更正为752个）美国银行账户内资金提起民事诉讼[2]，声称过去至少三年的时间里，犯罪分子通过贿赂美国银行负责反洗钱合规及客户身份识别政策的员工，开立了数百个新的银行账户，几乎不受约束地向美国金融系统提供了数百个未知或未经核实的个人或组织信息。美国政府主张，美国银行中的该等资金源于违反或共谋违反美国联邦法律18 U.S.C. § 1005（false entries in bank records，伪造银行记录)，1343（wire fraud，电信诈骗），1344（bank fraud，银行诈骗）的规定，构成特定的非法活动（specified unlawful activity），故请求法院根据18 U.S.C. § 981(a)(1)(c)（Civil Forfeiture，民事没收）的规定，判令没收（forfeit）这些账户内的全部资金。[3]

该案依据的法条18 U.S.C. § 981(a)(1)(c)规定，“构成违反或收入源于违反本编第……1005, ……1344节，或源于‘特定的非法活动’的犯罪（定义于本编第1956(c)(7)节）或共谋实施该犯罪的不动产或动产……将被美国政府没收”[4]。

该起诉书在案件背景中提到，大量的中国公民及企业试图将资金转出中国，但中国对于资金出境有相关的管制措施。为了规避管制，中国开户申请人可能会通过两种方式将资金转移到境外：

美国联邦法规31 C.F.R. § 1020.220(Customer identification program requirements for banks)以及美国银行《反洗钱与客户身份识别政策》（Anti-money Laundering and Customer Identification Policies，“AML-CIP程序”）对非居民外国人开立银行账户有严格的要求。非居民外国人申请人（non-resident alien applicants，“NRA申请人”）申请开户时，需提供身份证明文件原件和他们在美国的居住地址证明材料，并由美国银行工作人员核实真实性，还需要账户持有人或签字人本人亲自前往美国银行或美国银行批准的地方办理。

该起诉书声称，至迟于2019年，大量来自中国的非居民外国人试图开立美国银行账户，但不愿意遵守AML-CIP程序。如果未遵守美国联邦法规31 C.F.R. § 1020.220和AML-CIP程序，正常情况下，美国银行不会为NRA申请人开立账户。为了给来自中国的非居民外国人开立银行账户，规避AML-CIP程序，一些中间商合谋贿赂银行工作人员，给予银行工作人员金钱报酬或承诺足以提高银行工作人员开户业绩奖金的批量开户业务。这些银行工作人员遂违反AML-CIP程序，使用偷来的或伪造的身份信息、虚假的地址为来自中国的非居民外国人开立新的银行账户。银行卡的邮寄地点遍布圣盖博（San Gabriel）、罗兰岗（Rowland Heights）、亚凯迪亚（Arcadia）、柔似蜜（Rosemead）、阿罕布拉（Alhambra）、蒙特利公园（Monterey Park）、圣马力诺（San Marino）、艾尔蒙地（El Monte）、拉朋地（La Puente）、柯文纳（Covina）等多个华人聚居城市。

目前，该案已指定法官进行审理，尚未作出最终判决。自2022年3月9日起，有6名申请人提出了异议申请。经美国政府单方申请，法院将申请人提交异议申请的截止日期从2022年的3月18日延长至4月17日，答辩截止日期从2022年的4月8日延长至5月8日。除案涉752个美国银行账户的资金被民事起诉主张没收外，数位美国银行工作人员被刑事控告，其中一位被告涉嫌非法牟利至少9万美元，根据认罪协议其已承认关于共谋违反18 U.S.C. § 1005 (false entries in bank records，伪造银行记录)的指控。[6]该案对从事跨境交易的中国公民和企业具有较大的警示作用，并在跨境金融及资产管理等领域引发了不少讨论。

事实上，这并不是美国政府第一次起诉主张没收中国公民或企业的财产。2017年6月14日，美国对一家总部位于中国沈阳的贸易公司提起民事没收诉讼，声称该公司是朝鲜一家被制裁的银行洗钱的幌子公司，并请求没收该公司约190万美元。[7]2018年7月18日，美国以一位中国公民的公司采购产于美国的物品并非法提供给伊朗的受制裁实体为由，对该中国公民提起民事没收诉讼并申请没收其个人财产约64万美元，其中50万美元系该中国公民EB-5投资移民项目中的投资款。[8]

最近，美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection，CBP）公开发布消息称，自2022年3月14日起将在所有美国入境口岸扣留（detain）李宁公司生产或制造的商品，理由是调查结果发现李宁公司的供应链涉及朝鲜劳工，违反了《以制裁反击美国对手法》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA）中关于禁止朝鲜公民在世界任何地方参与开采、生产或制造的商品进入美国的规定。[9]若李宁公司未能在30天内提供明确的、令人信服的证据，证明其商品不是由罪犯劳工、强迫劳工或受刑事制裁的契约劳工生产的，则其商品可能被扣押和没收。

通过上述案例可以看出，美国没收中国公民或企业在美财产的法律风险离我们并不遥远，特别是俄罗斯与乌克兰爆发冲突以来，欧美接连对俄罗斯进行制裁，中国公民和企业面临域外尤其是美国扣押或没收财产的风险也越来越高。

没收财产是一项重要的法律工具，可用于许多强制执法目的。财产没收旨在剥夺犯罪工具，剥夺犯罪分子的犯罪收益，打破有组织犯罪集团和贩毒集团的财务支柱，收回可用于补偿受害者和阻止犯罪的财产，遏制并惩罚犯罪。

自八十年代中期以来，没收是美国联邦政府针对“毒品战争”的主要武器。没收是一种强有力的威慑，也是美国执法机构越来越依赖的收入来源。美国的没收大多数发生在联邦法律项下，但很多州也建立了自身的没收制度。自2000年以来，美国关于维护程序正义、保护私有财产安全的呼声较大，没收法律制度也逐渐在变革，主要表现在提高财产没收的标准。

一般而言，被没收财产类型既包括通过非法活动获得的财产（毒品销售收入等）或源于非法活动获得的财产（用非法所得购买的房产、车辆等），也即犯罪所得（Proceeds）；又包括使得犯罪更容易发生或更难被察觉到的协助犯罪的财产（Facilitating Property），如销售毒品的房产、散布非法音频的电脑等；除此之外，还有罪体财产（Corpus Delecti Property），这是实施犯罪所必需的财产，如走私犯罪中的走私货等。[10]根据美国联邦法律，没收主要分为三种类型：刑事没收、民事司法没收和行政没收，具体可参阅下表。[11]

相较于刑事没收中的高标准，中国公民和企业可能更为关心民事没收的证明标准问题，毕竟熟知美国联邦及所在州的民事没收证明标准是当事人有效应对在美财产被民事没收的基础。在联邦法律及20个州法律项下，民事没收的证明标准为优势证据（即达到51%的可能性），麻省的标准更低——只需要合理依据（probable cause）即可。对于某些财产类型，10个州和华盛顿采取的是明确的、令人信服的证据（clear and convincing evidence）标准。[12]有些州提高了证明标准，例如，内布拉斯加州用刑事没收替代了民事没收，弗洛里达州则适用排除合理怀疑的标准。

我们建议当事人在收到没收通知后立即咨询律师意见，评估政府行为是否有合理依据，对拟没收的财产是否存在权益。若对政府的没收行为存在异议，应及时异议并进行答辩，积极参与异议申请、举证、答辩、听证等环节。

以民事没收为例，根据18 U.S. C. § 983（General rules for civil forfeiture proceedings），通常情况下，在根据民事没收法规进行的非司法性民事没收程序中，美国政府应自扣押财产之日起60天内向当事人送达通知，但美国政府在60天内就财产提出民事司法没收诉讼并通知该诉讼的除外。若政府起诉没收财产，则提出异议申请的当事人应在提交申请之日起20天内就政府的起诉书进行答辩。[13] 

从程序上看，若财产被扣押后需要提出异议申请，则应当在规定期限内向发出扣押通知的机关提出，申请内容应（1）明确涉争的财产；（2）明确申请人及其对涉争财产的权益；（3）尽量提供支持性证据材料（非必需），比如所有权证、银行流水等。最后，申请人需要签署异议申请，并宣誓接受伪证罪的处罚。值得注意的是，若在异议申请中提供虚假信息，可能受到刑事控告。若未在规定期限内提出异议，则很可能面临财产被没收的风险。在民事司法没收程序中，若申请人没有在该等期限内提交相关文书，则美国政府可以请求法院作出“缺席判决（default judgment）”，而法院通常也会准许作出缺席判决。在缺席判决中，由于申请人没有参加诉讼，没有提交证据、抗辩或主张，其合法权益可能受到重大不利影响。在前述案件中，尚有大量中国公民未提交异议申请和答辩书，若其未在截止日期前提交该等文书，则其财产面临没收的风险较大。

从实体上看，申请人可从四个方面进行抗辩：（1）否认发生了犯罪活动；（2）政府的主张缺乏合理依据；（3）财产与犯罪活动的联系不足以将其视为工具或收入；（4）申请人是该财产的“无辜物主（Innocent Owner）”。在美国民事没收法规中，无辜物主的财产权益不得被没收。“无辜物主”指的是（1）对导致没收的行为不知情的所有者，或者（2）在得知导致没收的行为时，采取了在当时情况下可以合理预期的一切行动以终止对该财产的使用。[14]对于在导致没收的行为发生后获得的财产权益，“无辜物主”一词是指在该人获得财产权益时是善意的有价购买者或销售者（包括有价商品或服务的购买者或销售者），且不知道并且合理地没有理由相信该财产会被没收。[15]但是，任何人不得主张对违禁品或其他非法拥有的财产的所有权权益。

本案中，已提交答辩的3位中国公民的主要抗辩主张包括：起诉书未说明对被告的起诉理由；没收财产将构成不当得利；被告行为是基于善意的错误；被告开立账户时被第三方欺骗了。

在美国联邦法律项下，民事没收财产的举证责任在于政府，美国政府应通过优势证据（a preponderance of the evidence）举证证明涉案财产应被没收。在抗辩申请人是“无辜物主”时，举证责任则在申请人，申请人也应通过优势证据（a preponderance of the evidence）举证证明其是无辜物主。

在新形势下面对未来的跨境交易，建议当事人在吸取经验教训的同时，应尽量重新梳理规划财产，以保护未来财产跨境交易的安全。

事先防范在美财产被没收的风险，首先应了解美国的基本制度。美国实行的是宪政联邦共和制（constitutional federal republic），政府由立法、行政、司法三个分支组成。联邦政府与州政府没有隶属关系。各州有自己的政府、法律和法院。法律主要由宪法、成文法和普通法构成。虽然美国已有（《海外账户税收合规法案》（Foreign Account Tax Compliance Act, FATCA）[16]，并以此为由拒绝加入CRS（Common Reporting Standard），但其可以与其他国家“一对一”签署协议，互换金融账户信息，在美国的财产信息也不是绝对隐秘。美国在制裁、反洗钱、税务、隐私和数据保护、刑事等方面有比较完善的法律体系，若不重视跨境金融、资产管理等的合规性，财产可能受到损失。美国对资金来源和资金进出的监控也十分严格，对涉嫌非法活动的财产甚至可以扣押、没收等。盲目将资产转移至美国，并不一定能达到避税或保障财富安全的目的，甚至还可能面临行政、民事甚至刑事责任。

以与中国企业关联较为密切的美国的反洗钱制度为例，1970年，美国出台的《银行保密法》（Bank Secrecy Act），规定了金融机构在日常经营活动中的报告义务及风控措施的主要内容。2001年出台的《爱国者法案》（USA PATRIOT Act），对《银行保密法》进行修订与增补，加强了传统的KYC（Know Your Client）流程，规定金融机构应适时提交可疑活动报告（Suspicious Activity Report，“SAR”）。由此可见，美国对于金融机构及其客户采取的监管方式比较严格。

此外，《爱国者法案》第三百一十七条还规定了美国司法系统对外国人和外国金融机构的长臂管辖（long-arm jurisdiction）。如果外国人或者根据外国法律设立的金融机构参与了洗钱活动，只要对其依照《美国联邦民事诉讼规则》或者所在地的外国法律送达了诉讼文书，并且具备下列条件之一，美国法院即可对其行使司法管辖权：（1）洗钱犯罪所涉及的某一金融交易全部或者部分发生在美国境内；（2）有关的外国人或外国金融机构对美国法院已决定没收的财产以挪用为目的进行转换；（3）有关的外国金融机构在位于美国境内的金融机构中开有银行账户。美国的长臂管辖，极大地扩大了美国的司法权，也使得更多的中国公民和企业可能受到美国法院的管辖。

为事先防范财产被美国没收，中国公民和企业应提高合规意识，强化合规能力，确保财产的来源、流转和处分以及相关资料的合法合规性。建议在资产转移至美国之前，寻求专业机构（如律师事务所、会计师事务所等）的协助，提前评估潜在法律风险并制定合法合规的资产管理或交易方案。其中，避免与被制裁对象交易、遵守反洗钱的法律法规、依法申报税收、依法纳税、保护个人信息、谨慎核实搜索引擎或购物平台中的跨境服务信息、提供真实合法的信息和资料、远离贿赂、走私、贩毒、诈骗、洗钱等非法活动是事先防范措施的重中之重。

虽然美国没有加入CRS，并不意味着中国公民和企业可以盲目地将资产转移至美国进行避税或保值。美国在制裁、反洗钱、税务稽查、数据保护、财产没收、刑事追责等方面有比较完善的法律体系，若不重视跨境金融、资产管理等的合法合规性，不仅可能面临在美财产被没收的法律风险，甚至还可能承担行政、刑事等责任。为此，中国公民和企业需要提高合规意识，强化合规能力，确保财产的来源、流转和处分以及相关资料的合法合规性。建议在资产转移至美国之前，寻求专业机构（如律师事务所、会计师事务所等）的协助，提前评估潜在法律风险并制定安全可行的解决方案。若在美国出现财产被扣押、冻结、没收或其他法律风险时，应第一时间寻求专业人员的帮助，积极主张权利，应对美国诉讼等法律程序，维护自身合法权益。