《中华人民共和国公路法》（以下简称“《公路法》”）将我国境内公路按照其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。

作为技术等级最高的公路，根据交通运输部的《公路工程技术标准》（JTGB01-2014），高速公路需符合以下技术指标：适应年平均昼夜小客车交通量25000辆以上、专供汽车分道高速行驶、并全部控制出入的公路，一般能承受120公里/小时或者更高的速度，路线顺畅，纵坡平缓，路面有4个以上车道的宽度。

1984年12月，国务院出台的收费公路政策打破了公路建设单纯依靠财政投资的体制束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制，对我国公路交通的快速发展起到了至关重要的作用。根据交通运输部的统计，截至2020年末，全国公路通车总里程达到519.81万公里，其中高速公路通车总里程达到16.10万公里[1]。

《中华人民共和国收费公路管理条例》（国务院令第417号，以下简称“《收费公路管理条例》”）明确将我国收费公路的运营模式区分为政府还贷公路和经营性公路。其中，政府还贷公路即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路。在该模式下，政府还贷公路的收费政府需设立专门的不以营利为目的的项目公司对公路进行建设、经营和管理，前期投资以政府举债方式募集，运营收入则由项目公司代收后全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理，其收费用途仅限于偿还前期政府债务和必要的养护管理支出。而经营性公路包括国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。在该模式下，经营性公路的经营主体主要为市场化运营的地方国企、央企，而经营性公路的通行费收入是项目公司的正常经营收入，不纳入政府财政预算。

因此，可用于开展基础设施REITs的高速公路应为经营性高速公路。从交通运输部的统计数据看，2020年末，全国经营性公路里程9.57万公里，其中高速公路总里程为8.68万公里，占到了经营性公路总里程的90.7%[2]。

根据近十年的统计数据，除2020年度因新冠肺炎疫情影响导致通行费收入减少外，全国高速公路的通行费收入处于稳定增长状态[3]。

综上，高速公路资产一般认为具备稳定、可持续的现金流。对于高速公路的运营主体而言，以高速公路开展基础设施REITs，有利于盘活固定资产、丰富融资渠道。

以高速公路作为基础设施项目开展基础设施REITs，项目公司经营收入的主要来源是车辆通行费收入，另有部分高速公路服务区产生的租金、运营收入、广告收入等。根据现行法律规定，高速公路收费权属于典型的特许经营权，该权利的取得、期限及返还程序均有明确规定，因此，在核查高速公路是否适合开展基础设施REITs时，需重点核查高速公路收费权的合法合规性。

对于经营性高速公路的收费合法性，《公路法》第六十条已有明确规定：“有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限。国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；公路建成后，由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限”。同时，《收费公路管理条例》第十一条要求经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。

因此，对于投资者自行建设类的经营性高速公路，需审查其是否已履行招标投标手续并取得中标确认，且需就收费经营期限取得审批机关[4]的审批。对于以受让方式取得收费权的经营性高速公路，需审查受让方是否根据当时的法律法规取得审批机关对于受让行为及收费经营期限的审批。

还需注意的是，《收费公路管理条例》于2004年11月1日起实施，而在《收费公路管理条例》实施前已开工建设的经营性高速公路，存在未通过招标投标方式选择投资者的情形。由于已发行的以高速公路作为基础设施资产的基础设施REITs项目均不存在上述情况，亦无明确先例可供参考，笔者认为，在当时法律法规尚未作出明确规定的背景下，需结合该高速公路开工建设时经过交通运输主管部门审批确认的立项报告及审批确认、对于高速公路收费主体和收费期限的批复文件等，综合论证其收费权的合法合规性。

依照《公路法》第六十条规定，经营性公路收费经营期限由交通主管部门审查批准。《收费公路管理条例》第十四条进一步规定，“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”

从已发行的以高速公路作为基础设施资产的基础设施REITs项目看，浙商沪杭甬高速REITs项下基础设施资产包括三段高速公路，特许经营年限均为25年，其中杭徽高速公路（浙江段）昌昱段特许经营期届满日为2029年12月25日，杭徽高速公路（浙江段）汪昌段及留汪段特许经营期届满日均为2031年12月25日；华夏越秀高速REITs项下基础设施资产包括汉孝高速主线及机场北连接线，特许经营年限均为30年，收费期截止日均为 2036 年 12月 9 日；平安广交投广河高速 REITs项下基础设施资产为广河高速，特许经营年限为25年，收费期截止日为 2036 年 12月 16日。由于浙商沪杭甬高速REITs及华夏越秀高速REITs的项目公司即为高速公路的原始运营主体，在评估现金流时即按照收费权剩余期限进行计算。而平安广交投广河高速 REITs项目涉及资产重组，由项目公司承接高速公路的原始运营主体持有的收费权，该收费权的剩余期限继续计算。

高速公路收费权期限届满后，即需终止收费，并履行“公告终止收费日期+鉴定验收+移交”的流程。按照《收费公路管理条例》第三十七条、三十八条规定，在收费公路终止收费前，省、自治区、直辖市人民政府应当向社会公告，明确规定终止收费的日期。在收费公路终止收费前６个月，省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门应当对收费公路进行鉴定和验收。如验收结果符合收费公路权益时核定的技术等级和标准的，经营者方可办理移交手续；如验收不符合上述标准的，经营者还需在交通主管部门确定的期限内进行养护，达到要求后，方可办理移交手续。

在已发行的浙商沪杭甬高速REITs、平安广交投广河高速 REITs及华夏越秀高速REITs项目公开披露文件中，均明确在高速公路收费期限届满后将高速公路资产（包括土地及相关建筑物）无偿移交给政府部门。在项目存续期间，基金管理人均聘请原始权益人作为外部管理机构对基础设施项目提供管理服务，并在《运营管理服务协议》中约定在收费期限届满时由外部管理机构配合履行移交手续。

以高速公路作为基础设施项目开展基础设施REITs时，主要依据《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（中国证券监督管理委员会公告〔2020〕54号）、《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号，以下简称“958号文”）、《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务指引第 1 号——审核关注事项（试行）》等监管规定，核查基础设施项目是否符合相应条件。鉴于高速公路资产的特殊性，在核查过程中需重点关注以下事项：

《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》明确要求基础设施项目“不存在抵押、质押等权利限制，基础设施基金成立后能够解除相关限制的除外。” 在以高速公路作为基础设施资产开展基础设施REITs项目时，需重点关注高速公路收费权可能存在被质押的权利限制。

2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）[5]第二百二十三条将“应收账款”列为可出质的财产；《物权法》第二百二十八条第一款则规定，“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。” 《物权法》虽未直接写明可出质的“应收账款”具体内容，但结合同期开始实施的《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2007〕第4号）对于“应收账款”的界定[6]，高速公路收费权应当采取登记生效主义，质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。

需注意的是，在《物权法》生效之前，笔者能够检索到的对于高速公路收费权质押登记最早的规定系《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（国函〔1999〕28号）。该批复明确规定：“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权力证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权。有关公路收费权质押的具体管理办法由交通部、人民银行联合制订。”

因此，在核查高速公路收费权质押情况时，需结合该高速公路的竣工验收、实际运营时间判断当时适用的法律法规，对于2007年10月1日以后开始运营的高速公路，应当通过中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统查询其质押登记记录；对于2007年10月1日之前开始运营的高速公路，除通过开始中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统查询外，还需前往高速公路所在地市级以上交通主管部门查询质押登记信息。

根据《划拨用地目录》规定，高速公路的线路用地属于“公路交通设施用地”，应当由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准后以划拨方式提供土地使用权。划拨土地如需办理转让、出租、抵押，需符合法律规定条件（包括向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金）并取得市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准[7]，因此高速公路线路用地存在抵押等权利限制的情况概率极低。

然而，高速公路项下除线路用地外，还包括高速公路服务区用地。该部分土地使用权的性质一般为划拨用地，也可能被认定为区内经营性用地等出让用地。如高速公路服务区用地属于出让用地的，需前往不动产登记部门核查其是否存在抵押登记记录。

从已发行的以高速公路作为基础设施资产的基础设施REITs项目看，实践中还存在高速公路服务区用地的规划用途与实际不一致的问题，在浙商沪杭甬高速REITs及华夏越秀高速REITs项目中，均存在项目公司将其划拨方式取得的服务区土地及房屋建筑物出租给第三方运营的情形，根据相关法律规定，以划拨方式取得使用权的国有土地使用权及地上建成的房屋出租的，应当取得经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准并补交土地使用权出让金，或者以出租所获收益抵交土地使用权出让金。因此，项目公司未经批准擅自出租划拨土地使用权，存在被监管部门没收非法收入、并根据情节处以罚款的风险。

为解决上述问题，实践中主要采取如下方式：（1）浙商沪杭甬高速REITs项目在披露合规风险后，论证服务区出租收入占项目公司运营收入的比例较小，出租收益被要求上缴对于整体运营收入影响较低；（2）华夏越秀高速REITs项目则在披露风险后，由原始权益人出具承诺函，在主管机关要求项目公司补办划拨建设用地转出让手续、补缴土地出让金、交纳相关罚款、补缴历年土地收益时，由原始权益人承担上述罚款、履行补缴收益义务。

《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》明确要求“基础设施资产已通过竣工验收，工程建设质量及安全标准符合相关要求，已按规定履行规划、用地、环评等审批、核准、备案、登记以及其他依据相关法律法规应当办理的手续。”958号文也强调国家发改委在审查项目时会重点关注“依法依规取得固定资产投资管理相关手续”。

高速公路建设所需的固定资产投资管理手续主要以交通运输部《公路建设监督管理办法》为准。《公路建设监督管理办法》对于政府投资公路项目和企业投资公路项目的建设审批流程进行了区分，政府投资公路建设项目实行审批制，企业投资公路建设项目实行核准制。另外，政府投资公路项目和企业投资公路项目在实施流程上亦存在一定差别。

以企业投资公路项目为例，在实施高速公路项目时，主要履行以下程序：编制工程可行性研究报告、招投标方式选定投资人、投资人编制项目申请报告并报项目审批部门核准、编制初步设计文件、编制施工图设计文件、组织项目招标、进行征地拆迁等施工前准备工作、组织项目实施、完工后编制竣工图表、工程决算和竣工财务决算，办理项目交、竣工验收、竣工验收合格后组织项目后评价。

从实际情况看，建设时间较早、运营年限较长的高速公路普遍存在固定资产投资管理手续不够完备的情况。例如在平安广交投广河高速 REITs项目中，项目公司未办理高速公路的建设用地使用权登记，尚未取得土地使用证；在华夏越秀高速REITs项目中，高速公路主线路缺少道路工程建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、水土保持设施验收等文件，且高速公路服务区内附属房屋建筑物的不动产权证未办理完毕、消防验收未完成等。

上述部分手续文件的缺失并不必然导致无法开展基础设施REITs项目，需结合缺失文件情况、整改措施等综合判断。如平安广交投广河高速 REITs项目采取监管部门书面确认的形式解决，即由广州市规划和自然资源局出具说明函，对项目公司在特许经营期内合法使用广河高速划拨土地无异议。而华夏越秀高速REITs项目的相关问题，则根据实际情况由原始权益人及项目公司承诺及时补办，并由原始权益人承诺承担相应罚款、配合整改，避免在项目发行后基础设施基金承担损失的风险。

《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》明确要求基础设施项目“不存在法定或约定的限制转让或限制抵押、质押的情形，且转让已获得有效的审批手续（如适用）。”因此，就开展基础设施REITs项目过程可能遇到的高速公路收费权的转让以及项目公司股权转让情形，需注意以下要点：

（1）实施资产重组，原始权益人将高速公路收费权转移至新设立项目公司（如需）

《公路法》第六十一条第一款明确规定，“本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报国务院交通主管部门备案；国道以外的其他公路收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报省、自治区、直辖市人民政府备案。”而《交通运输部、国家发展改革委、财政部关于做好公路收费权转让备案工作的通知》（交财审函〔2018〕782 号）则规定，公路收费权转让由审批制改为备案制，转让方应当自转让协议签订之日起30个工作日内完成备案手续。国道收费权转让报交通运输部备案，国道以外其他公路收费权转让报省、自治区、直辖市人民政府备案。备案材料应当同时抄送省级交通运输主管部门。

综合上述法律法规，如原始权益人拟将高速公路收费权转移至新设立项目公司，则转让方应当在签署转让协议后直接报交通运输部或省、自治区、直辖市人民政府备案，而无需就转让行为取得交通运输管理部门的审批。

需注意的是，已发行项目中并未根据上述规定采取直接转让高速公路收费权的做法，而是通过资产承接的方式实现高速公路收费权的转移。在平安广交投广河高速 REITs项目中，原始权益人以新设方式设立项目公司，并将基础设施资产（含高速公路收费权）整体划转至项目公司。就高速公路收费权承接事宜，广州市交通运输局、原始权益人、项目公司三方签署协议予以确认。在基础设施资产整体划转完毕、高速公路收费权承接事宜取得广州市交通运输局确认后，该高速公路收费权的剩余期限继续计算。

（2）项目公司股权转让系基础设施REITs项目交易的必需环节，原始权益人需将项目公司股权转让予基础设施基金所持有的资产支持专项计划

关于项目公司股权转让的限制，根据《关于公路经营企业产权（股权）转让有关问题的通知》（交财发〔2010〕739 号，以下简称“739 号文”）规定，“公路经营企业产权（股权）的转让，既要遵守国家有关企业产权（股权）转让的相关规定，又要执行国家有关收费公路权益转让的相关规定。”即收费公路项目公司股权转让需要取得国资监管部门批准，也需要取得交通运输管理部门的批准。但739号文于2017 年 5 月 17 日被交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布的《关于进一步规范收费公路权益转让行为的通知》（交财审发〔2017〕80 号）所废止，且笔者未检索到后续有关公路经营企业股权转让限制的规定。因此，根据现行有效的法律法规，收费公路项目公司的股权转让亦无需履行交通运输管理部门的审批或备案程序。

根据上述分析，虽然没有明确规定要求项目公司股权转让必须取得交通运输管理部门的审批或备案，但在平安广交投广河高速 REITs项目及华夏越秀高速REITs项目中，均就项目公司股权转让手续取得了交通运输管理部门的同意函。因此，在项目实际开展过程中，为顺利推进项目，笔者建议就项目公司股权转让事项征询交通运输管理部门的意见。

还需注意，如持有高速公路资产的项目公司为国有企业的，原始权益人在转让项目公司股权时，还需根据《企业国有资产交易监督管理办法》等规定履行国有产权转让相关审批程序，并履行国有产权进场交易程序。从实践经验看，已发行的浙商沪杭甬高速REITs、平安广交投广河高速 REITs及华夏越秀高速REITs均取得当地市级国资监管部门出具的同意原始权益人采取非公开协议转让项目股权的批复。鉴于已有项目经验，如涉及国有产权转让的，为避免进场交易产生的不确定性风险，笔者建议原始权益人提前与当地国资监管部门沟通，并争取获得其出具的豁免进场批复。

[1]数据源于交通运输部《2020年全国收费公路统计公报》。

[2]数据源于交通运输部《2020年全国收费公路统计公报》。

[3]数据源于交通运输部《2020年全国收费公路统计公报》。

[4]根据交通运输部《公路建设监督管理办法》第六条规定，交通部负责国家高速公路网建设项目和交通部确定的其他重点公路建设项目的监督管理，而省级人民政府交通主管部门具体负责本行政区域内的国家高速公路网建设项目的监督管理。

[5]自2021年1月1日起，《民法典》开始施行，《物权法》同时废止。《民法典》第四百四十条、第四百四十五条亦作出同样规定。

[6]《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2007〕第4号）第四条：“

本办法所称的应收账款包括下列权利：（一）销售产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用等；（二）出租产生的债权，包括出租动产或不动产；（三）提供服务产生的债权；（四）公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权；（五）提供贷款或其他信用产生的债权。”该规定现已失效，以《动产和权利担保统一登记办法》为准。

[7]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；(二)领有国有土地使用证；(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”

特别声明：

以上内容属于作者个人观点，不代表其所在机构立场，亦不应当被视为出具任何形式的法律意见或建议。