摘要

如何表达教育公益性原理，如何理解民办教育公益性，怎样处理教育行业公益性与营利性之争，一直存在着不同的观点之间的争论。政策层面已经形成了明确的表述，实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。回到问题的本质，坚持教育的公益属性，非营利性民办学校、营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位，也是民办学校法律风险控制的逻辑起点。 

【关键词】 

公益性、营利性、合理回报、分类管理 

公益事业通常是指有关公共利益的事业，其受益人或者服务对象是不特定的群体和个人。按照法律一般性理解，公益性、非营利性有三个标准：一是出资人不享有所有权。出资人不因出资而对出资建立的公益性组织享有所有权；二是公益性组织不得以营利为目的。出资人不得对盈余进行个人分配；三是出资人无权分配剩余财产。在公益性组织终止时，对于清偿债务后的剩余财产，原出资人不得收回，必须继续用于公益事业。 

美国国内税收法第502（C）（3）节规定，公益事业团体是以推进宗教慈善、科学文化、公共安全测试、教育事业发展，保护儿童、动物不受虐待，资助国际国内业余体育竞技比赛为宗旨而成立的非营利公司、共同基金会、特别基金会、财团基金会等。 

德国税务法典规定，所谓公益是指在物质、精神或道德领域无私地资助公共事业。对公共事业的资助必须是普遍性的，即不能局限于封闭的、有限的人群。该法典第52条还特别列举了一些公益事业，它们是：科研、教育、文化艺术、宗教、民间交流、发展援助、环境和农业等，另外还有包括青少年和老年人援助、公共健康事业、福利事业和体育。 

我国《民法典》第八十七条规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。 

按照《捐赠法》相关条款，公益事业顾名思义是指有关公共利益的事业。首先，公益事业应当是非营利的。国家为了鼓励兴办公益事业，对于公益事业的捐赠给予税收等方面的优惠措施。公益事业捐赠的受赠人不能利用捐赠财产从事以营利为目的的活动，否则既违背捐赠人的意愿，而且也是违法的。其次，公益事业要求其受益人是不特定的人群，即受益人既不能是某个特定的个人，也不能是某个特定的团体或人群，凡是符合公益性社会团体和公益性非营利事业单位，依法成立时所确定的公益目的人，都可以成为受益人。 

国家鼓励公益事业的发展，向公益事业捐赠的个人和企业以及其他组织都能享受到税收等方面的优惠。但如果捐赠人向法律规定的公益事业以外的事项捐赠，就无权享受本法规定的优惠。因此，对于公益事业包括哪些事项，应当予以明确的界定。《捐赠法》指明，非营利的教育事业属于公益事业[1]。

教育是社会主义现代化建设的基础，担负着培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人的重任，在国家和社会的发展中具有重要地位和作用。民办教育事业作为社会主义教育事业的一个组成部分，属于公益性事业。 

对民办教育公益性的官方表述，散见于诸多政策法律法规当中。如何表达教育公益性原理，如何理解民办教育公益性，怎样处理教育行业公益性与营利性之争，一直存在着不同的观点和争论。 

《中国教育改革和发展纲要》提出，国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针，确定了国家对社会力量办学的基本政策边界。始终围绕十六字方针，是正确表达民办教育公益性的理论起点，也是研究民办教育法律风险控制的基石。 

《民办教育促进法》规定，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。 

《中外合作办学条例》（2019修订）第三条规定，中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。 

《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》指出，当前和今后一个时期，加强民办高校规范管理的重点是：民办高校要贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则。严格按照国家规定标准充实和完善办学条件。健全教学管理机构，改进教学方式方法，不断提高教育教学质量。 

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求，深化办学体制改革。坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。 

《民办学校分类登记实施细则》规定，民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分。民办学校应当遵守国家法律法规，全面贯彻党的教育方针，坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持公益性导向，坚持立德树人，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。 

《营利性民办学校监督管理实施细则》规定，营利性民办学校应当遵守国家法律法规，全面贯彻党的教育方针，坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持立德树人，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。营利性民办学校应当坚持教育的公益性，始终把培养高素质人才、服务经济社会发展放在首位，实现社会效益与经济效益相统一。 

在政策和法律层面对民办教育公益性的表达是持续的。与此同时，有关法律法规对民办教育营利性规定，却经历了几番变迁。这个过程大致可以划分为三个阶段。 

《民办教育促进法》（2002）第五十一条规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。 

2004年3月5日发布的《民办教育促进法实施条例》（国务院令第399号）规定 ，出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报[2]。 

在每个会计年度结束时，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校建设、维护和教学设备的添置更新等。 

《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发〔2006〕101号）要求，要依法落实民办高校的税收优惠政策。出资人不要求取得合理回报的民办高校，依法享受与公办高校同等的税收优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办高校，享受的税务优惠政策由财政、税务部门会同有关部门尽快制定。财政部门要依据《民办教育促进法》及其实施条例规定的原则与程序，制定民办高校合理回报的标准和办法。 

《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》规定了，依法落实合理回报的地方性政策[3]。 

2010年7月8日发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理[4]。

2013年9月5日《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》提出，现行教育法规定办学不得以营利为目的。民办教育促进法规定，民办学校可以要求取得合理回报。实践中民办学校绝大多数登记为民办非企业，取得合理回报在执行中存在一些问题。《纲要》提出，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。为完善民办学校管理制度，征求意见稿从以下几方面作了修改和调整： 

一是将教育法第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为：“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织。” 

二是删除高等教育法第二十四条关于设立高等学校“不得以营利为目的”内容。 

三是在民办教育促进法第五条中增加规定，民办学校与公办学校具有同等法律地位，并按照其法人属性享受相应优惠政策。 

四是在民办教育促进法第十八条中增加规定，民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。 

五是删除民办教育促进法第五十一条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”的规定。 

六是删除民办教育促进法第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”的规定。 

《教育法》（2015修正）第二十六条规定，国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。 

《高等教育法》（2015修正）将第二十四条修改为：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益。” 

《民办教育促进法》（2016修正）第十九条规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。同时，删去《民办教育促进法》（2002）第五十一条。 

2016年12月19日发布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》指出，分类管理，公益导向。实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。 

2017年1月10日公布的《国家教育事业发展“十三五”规划》指出，推进民办学校分类管理。建立非营利性与营利性民办学校分类管理政策体系，实行差别化扶持，加强分类指导和规范管理，推动各类民办学校明确法人属性，明晰产权归属[5]。 

2018年08月10日公布的《民办教育促进法实施条例（修订草案）》（送审稿）提出，为落实民办教育促进法规定，明晰民办学校法律属性、实施分类管理，删除与合理回报有关的条款（原第四十四条、原第四十五条、原第四十六条、原第四十七条、原第四十九条）。同时要求，各级人民政府及有关部门在对现有民办学校实施分类管理改革时，应当充分考虑有关历史和现实情况，保障受教育者、教职工和举办者的合法权益，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。

从人类社会的发展历程观察，教育在社会进程中给文明演化提供了现实可能性和直接推动力，个体和群体皆因受教育而得益。在特定的历史时期，受教育权被社会特权阶层把持，但随着社会文明发展进步，教育越来越成为公共服务产品，公益性已然成为教育活动的天然属性。有专家提出，就其本质来说，教育的非营利性和营利性，只是教育的提供方式，是教育由谁提供及怎么提供的问题。人们之所以争论教育以何种方式提供为最佳，主要是哪种提供方式可以保证教育公益性的最大化，或教育公共福利的最大化。 

作为社会化公共服务产品的教育活动，无论其产品形式如何表现，最终的实际结果都会给全社会带来公共社会福祉。无论过程如何、是否盈利，教育都是公益性产品。教育公益性不受投入其中的资本左右，而由教育服务自身的性质和原理所决定。 

教育具有天然的公益性，不同的教育产品，公益性功能有强有弱。教育营利性与其公益性不是非此即彼的关系，营利性教育当中存有教育公益性。从理论上看，公益性是办学之后的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的制度安排。坚持公益性并不表明没有营利行为，营利性也不必然妨碍民办学校公益性。　　 

营利性教育的出现，是国家教育体系发展到成熟阶段的产物。民办学校推行营利与非营利划分，是作为公共机构的政府必须从教育的公益性出发，尽可能使教育公益性最大化所作出的必然选择。民办学校实行分类管理后，关注投资回报、明晰产权关系、保护法人权益、规范举办者收益，是我国民办教育发展的阶段性特征。应当明确认识到，教育公益性最大化，是任何教育形式和发展阶段的共同努力目标。 

营利性学校和非营利性学校在人才培养的道德目标、政治目标及相关教育内容、教育方法方面并没有实质性的区别。营利性学校和非营利性学校都应当遵守国家法律法规，全面贯彻党的教育方针，坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持公益性导向，坚持立德树人，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。 

营利性机构提供更加多样化的学习机会，增加教育选择，满足受教育者身心发展的差异性，实现教育需求多样性；减轻政府教育财政压力。营利性民办学校应当坚持教育的公益性，始终把培养高素质人才、服务经济社会发展放在首位，实现社会效益与经济效益相统一。 

营利性民办学校保障公益性实现，应当依照《中华人民共和国公司法》中对企业履行社会责任的管理要求，“从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。此外“各级政府可以根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性学校给予支持”。各级政府以项目方式购买营利性民办教育服务，由营利性民办学校与公共部门签署相关合同或协议，对营利性民办学校的责任义务进行约定。 

回到问题的本质，坚持教育的公益属性，非营利性民办学校、营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位，也是民办学校法律风险控制的逻辑起点。 

[1]参见《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条： 本法所称公益事业是指非营利的下列事项：（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。 

[2]参见2004年3月5日发布的《民办教育促进法实施条例》，民办教育促进法和本条例所称办学结余，是指民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并依照本条例的规定预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后的余额。 

[3]参见《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，非营利性学校出资人要求取得合理回报的，在扣除办学成本、计提发展基金和国家规定的有关费用后，允许从办学结余中按年度取得合理回报，作为对出资人的奖励。奖励申请由学校决策机构提出，教育行政部门会同有关部门根据原始出资额、追加投入额、学费收入和办学结余等情况，综合确定合理回报额，合理回报额可占到办学结余的40%。取得的合理回报继续用于学校发展的，计入新增出资额，并按有关规定享受税收优惠政策。营利性学校按企业机制获取回报。 

[4]参见《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第十四章 办学体制改革（四十四）依法管理民办教育。教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。规范民办学校法人登记。完善民办学校法人治理结构。民办学校依法设立理事会或董事会，保障校长依法行使职权，逐步推进监事制度。积极发挥民办学校党组织的作用。完善民办高等学校督导专员制度。落实民办学校教职工参与民主管理、民主监督的权利。依法明确民办学校变更、退出机制。切实落实民办学校法人财产权。依法建立民办学校财务、会计和资产管理制度。任何组织和个人不得侵占学校资产、抽逃资金或者挪用办学经费。建立民办学校办学风险防范机制和信息公开制度。扩大社会参与民办学校的管理与监督。加强对民办教育的评估。 

[5]参见《国家教育事业发展“十三五”规划》推进民办学校分类管理。建立非营利性与营利性民办学校分类管理政策体系，实行差别化扶持，加强分类指导和规范管理，推动各类民办学校明确法人属性，明晰产权归属。建立健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，引导社会力量举办非营利性民办学校。推动民办学校适应经济社会发展需要，更新办学理念，深化教育教学改革，提高办学质量。鼓励公办学校、民办学校开展人才交流和深度合作。保障民办学校依法自主办学，完善法人治理结构，健全收费制度、资产管理和财务会计制度，建立教育质量监测、财务监管、风险防控和退出机制，规范民办学校办学秩序，防范办学风险。