2022年1月21日，最高人民法院发布《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《虚假陈述新若干规定》）。同日，最高人民法院民二庭负责人就《虚假陈述新若干规定》答记者问中说，新增内容的第一项，就是扩大了司法解释的适用范围，除了证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所之外，在依法设立的区域性股权市场中发生的虚假陈述行为，也可参照适用本规定，实现打击证券发行、交易中虚假陈述行为的市场全覆盖。中国的证券市场仅包括证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所和依法设立的区域性股权市场？不是。银行间债券市场中的债券是证券，银行间债券市场是证券交易场所，但不是国务院批准设立的全国性证券交易场所，不在此列。因此，《虚假陈述新若干规定》不适用于银行间债券市场，现分述于下。

1981年1月28日，国务院发布《国库券条例》，确定从一九八一年开始，发行中华人民共和国国库券；[1]国库券每年发行的数额由国务院确定，并从当年一月一日开始发行，六月三十日交款结束，七月一日起计息。[2]从此，改革开放之后的中国有了债券。

1986年1月7日国务院发布实施的《中国人民银行管理暂行条例》第5条规定，中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，管理企业股票、债券等有价证券，管理金融市场。1987年3月27日国务院发布《企业债券管理暂行条例》，确定中国人民银行是企业债券的主管机关，企业发行债券必须经中国人民银行批准，[3]中国人民银行对企业发行债券实行集中管理、分级审批制度。[4]1987年3月28日，国务院发布《国务院关于加强股票、债券管理的通知》（国发〔1987〕22号）重审，企业发行债券必须报经当地中国人民银行审批，未经批准，任何单位不得发行。

到这个时候，中国人民银行是债券发行的唯一审批机构。

1988年，财政部在全国61个城市进行国债流通转让的试点，这是银行柜台现券的场外交易，也是我国国债流通市场的正式起源。到1991年，国债可全国400个地市级以上城市流通转让，形成全国性的债券二级市场。

1991年，上海与深圳证券交易所设立，债券回流至证券交易所场内交易，形成债券场内交易的二级市场。

1992年1月，国务院决定，在原股票上市办公会议的基础上，建立国务院证券管理办公会议，代表国务院行使对证券工作的日常管理职权。办公会议的办事机构设在人民银行，负责日常工作。证券工作中的立法起草工作，由国家体改委牵头，证券管理由人民银行牵头。证券工作中现有几个主管部门的权限和职能不作变动，业务有交叉的，由国务院证券管理办公会议负责协调。为建立健全证券工作的监管制度，要尽快成立中国证券监管委员会，其组成人员和具体任务与职责，由国务院证券管理办公会议研究确定。[5]

1992年10月，国务院撤销原国务院证券管理办公会议，成立国务院证券委员会，旨在加强证券市场的宏观管理，统一协调股票、债券、国债等有关政策，保护人民群众利益，使我国证券市场健康发展。国务院证券委员会下设办公室，负责日常工作，由国务院办公厅代管。为了建立健全证券监管工作制度，国务院决定成立中国证监会，受国务院证券委员会指导、监督检查和归口管理。[6]看起来，中国证监会似乎监管包括债券在内的证券，归口国务院证券委员会管理，但新生的中国证监会没有取得对债券的监管权。

1992年12月27日，国务院发布《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》（国发[1992]68号），对债券发行的管理职责分工如下：国债由财政部负责；金融机构债券由中国人民银行负责审批；国家投资债券、国家投资公司债券由国家计委负责审批；中央企业债券由中国人民银行和国家计委负责审批；地方企业债券、地方投资公司债券由省级或计划单列市人民政府负责审批。该《通知》改变了《企业债券管理暂行条例》所确立的债券发行管理体制，国家计划委员会和省级人民政府获得了债券发行审批的权力。不像初出襁褓的中国证监会，国家计划委员会和省级政府有了国务院的授权，自然把相关债券的管理权拿起来。

债券市场的多头管理从此产生。

1993年4月11日，国务院发布《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发〔1993〕24号）除为中国人民银行保留短期融资券管理权外，试图将中国人民银行在债券管理方面的权力转由国务院证券委员会统一行使。《通知》要求，加强债券发行管理，严格控制各项债券的年度发行规模。国家下达的债券发行计划指标为年度债券发行的最高限额，各地区和有关部门必须严格执行，未经国家计委和国务院证券委同意，不得擅自突破规模，也不得随意调整计划内的各项指标。今后，企业内部债券合并到地方企业债券中进行统一管理，不再单设券种，并按实际发行额控制在年度计划指标内。企业短期融资券暂不纳入国内证券发行计划，其发行规模和管理办法，仍按人民银行的有关规定执行，期限严格按三、六、九个月掌握，所筹资金只能用于弥补企业临时性、季节性流动资金不足，不得用于企业的长期周转和固定资产投资。凡期限超过九个月的企业短期融资券，一律纳入地方企业债券发行计划。

上述思路反映在了当年制定的《公司法》中。1993年12月29日第八届全国人大常务委员会第五次会议通过的《公司法》第一百六十四条规定，国务院证券管理部门审批公司债券的发行。

但是，这一规定未得到执行。

在我国证券市场萌芽时期，中国人民银行一直是主管机关，国务院证券委及中国证监会的成立只是使股票发行管理权独立出来。1993年的《公司法》过于理想化，想通过一个法律条文改变既存的权力格局，行不通。国务院证券委成立的初衷是统管“全国证券市场”，但国务院证券委自始至终没有完成这项工作。[7]

1993年8月2日，国务院发布《企业债券管理条例》，废止《企业债券管理暂行条例》，规定中央企业发行企业债券，由中国人民银行会同国家计划委员会审批；地方企业发行企业债券，由中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批，[8]但金融债券与外币债券除外。[9]中国人民银行又和省级计划主管部门分享了企业债券的审批权。

1994年以后，机构以代保管单的形式超发和卖空国库券的现象相当普遍，市场风险巨大。同年，证券交易所开辟了国债期货交易。1995年，以武汉证券交易中心等为代表的区域性国债回购市场因虚假的国债抵押泛滥而被关闭。同年5月，国债期货“3·27”事件爆发，国债期货市场关闭。1995年8月，国家停止一切场外债券市场，证券交易所变成了中国惟一合法的债券市场。1996年，记账式国债开始在上海、深圳证券交易所大量发行。随着债券回购交易的展开，初步形成了交易所债券二级市场体系。

1997年3月25日，经国务院批准，国务院证券委员会制定并发布《可转换公司债券管理暂行办法》，规定上市公司和重点国有企业可以发行可转换公司债券，由中国证监会审批。由此，在债券品种增量上，中国证监会依国务院批准的法规，从上市公司和重点国有企业可转换公司债券开始，介入债券发行审核，从制度上分割中国人民银行的一小部分权力。

1997年上半年，随着股市的大涨，大量银行资金通过交易所债券回购方式流入股票市场造成股市过热。1997年6月5日，中国人民银行发布《关于禁止银行资金违规流入股票市场的通知》（银发（1997）245号）和《关于各商业银行在证券交易所证券回购及现券交易的通知（银发（1997）240号），明确规定自1997年6月6日起，所有商业银行停止在交易所及各地证券交易中心的证券回购及现券交易，商业银行的证券回购业务按中国人民银行的规定，在全国统一同业拆借网络中办理。

这标志着银行间债券市场于1997年6月6日初步登上历史舞台，中国债券市场就此形成两市分立的状态。

责令商业银行退出证券交易所市场并搭建银行间债券市场的中国人民银行又动了统领债券监管的念头。

1998年4月1日，中国人民银行发布实施《企业债券发行与转让管理办法》，规定，“中华人民共和国境内的企业法人在中华人民共和国境内从事企业债券发行、转让及其相关活动，应遵守本办法。中国人民银行对债券发行与转让进行管理，并负责本办法的实施。”[10]但国务院证券委员会发布的《可转换公司债券管理暂行办法》是国务院批准的，具有行政法规的效力，中国人民银行的这个管理办法属于部门规章，未经国务院批准。此外，国务院发布的《企业债券管理条例》，明确规定中央企业发行企业债券，由中国人民银行会同国家计划委员会审批；地方企业发行企业债券，由中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批。中国人民银行这个管理办法违反国务院两个法规。

为此，1998年5月12日，中国人民银行发布《关于停止执行<企业债券发行与转让管理办法>的通知》，称，“鉴于执行中遇到一些问题，需要与有关部门协商，进一步修订完善，因此，此文停止执行。”[11]。2000年8月17日，中国人民银行发布《关于公布第六批金融规章和规范性文件废止、失效目录的通知》，废止《企业债券发行与转让管理办法》。[12]

显然，中国人民银行统领债券监管的念头受挫。

1998年11月28日，中国人民银行根据《中国人民银行法》发布的《政策性银行金融债券市场发行管理暂行规定》规定，政策性银行发行金融债券由中国人民银行审批；金融债券的交易必须通过全国银行间拆借市场进行；中国人民银行是金融债券市场发行的管理机关。其实，中国人民银行只是重申了对金融债券的监管权。

1999年12月，国务院批准了中国人民银行《关于企业债券改由国家计委审批的请示》。从此以后，由国家计委统一负责下达企业债券发行总规模和审批企业债券发行，中国人民银行彻底退出企业债券的发行审批工作，[13]但也从此为中国债市革命性变化埋下伏笔，丢失的债券审批权拿不回来了，要想重新进入债券市场，只能进行产品和发行方式上创新。[14]

2000年4月30日，中国人民银行发布实施《全国银行间债券市场债券交易管理办法》，第四条规定：“本办法所称债券是指经中国人民银行批准可用于在全国银行间债券市场进行交易的政府债券、中央银行债券和金融债券等记账式债券。”因此，银行间债券市场当时交易的只限于政府债券、中央银行债券和金融债券。

1998年12月29日九届全国人大常务委员会通过的中国第一部《证券法》变得十分务实，其第十一条规定，公开发行股票，必须依照公司法规定的条件，报经国务院证券监督管理机构核准。发行公司债券，必须依照公司法规定的条件，报经国务院授权的部门审批。“国务院授权的部门”作为一个笼统性的规定实际上是照顾了实践做法。1998年《证券法》还专门设立一章规范证券公司，其第一百一十七条规定，设立证券公司，必须经国务院证券监督管理机构审查批准。未经国务院证券监督管理机构批准，不得经营证券业务。证券公司由此纳入中国证监会监管权限之内，为中国证监会进一步扩张对债券的监管提供了支撑。

2003年8月29日，中国证监会公布《证券公司债券管理暂行办法》，规定证券公司发行债券需经中国证监会批准，中国证监会又拥有了对证券公司这类金融机构发行债券的管理权力。因为《企业债券管理条例》第三十七条规定：“企业发行短期融资券，按照中国人民银行有关规定执行。”中国证监会并不能完全独立行使证券公司发行债券的审核权，为此，中国人民银行与中国证监会于2004年10月18日联合发布《证券公司短期融资券管理办法》，确定证券公司短期融资券由中国人民银行和中国证监会联合审核。

2003年12月27日，全国人大常委会修正《中国人民银行法》，自2004年2月1日生效。这次修法最主要的内容之一是修正中国人民银行的职责，将其“按照规定监督管理金融市场”的职责扩张为“监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；监督管理黄金市场。”[15]由此，中国人民银行从国家法律上获得对银行间债券市场监督管理权。

2004年6月21日，国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）发布《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》，明确金融债券和证券公司发行债券按照其他有关规定执行，认可了中国人民银行与中国证监会的管辖权。

2004年12月7日，中国人民银行根据《中国人民银行法》《行政许可法》制定《全国银行间债券市场债券交易流通审核规则》，自2004年12月15日施行，为债券流通交易铺平了道路。

2005年2月18日，中国人民银行、财政部、国家发改委、中国证监会联合发布《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》规定，开发性贷款和投资的国际开发性金融机构在中国境内发行的、约定在一定期限内还本付息的、以人民币计价的债券，应向财政部等窗口单位递交债券发行申请，由窗口单位会同中国人民银行、国家发改委、中国证监会等部门审核后，报国务院同意。因此，2005年也是银行间债券市场开放元年。

2005年4月20日，中国人民银行联合中国银行业监督管理委员会（以下简称“中国银监会”）发布《信贷资产证券化试点管理办法》第10条规定，中国人民银行依法监督管理资产支持证券在全国银行间债券市场上的发行与交易活动，资产支持证券进入银行间市场。

2005年4月27日，中国人民银行根据《中国人民银行法》发布的《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》第3条规定，中国人民银行依法对金融债券的发行进行监督管理。未经中国人民银行核准，任何金融机构不得擅自发行金融债券。

2005年5月23日，中国人民银行根据《中国人民银行法》制定、发布实施《短期融资券管理办法》（中国人民银行令〔2005〕第2号），规定非金融企业发行短期融资券要向中国人民银行备案，[16]短期融资券对银行间债券市场的机构投资人发行，只在银行间债券市场交易，不对社会公众发行。短期融资券再次横空出世，审核实行备案制，形成银行间债券市场市场化的基石。[17]本文探讨的证券市场主要包含的就是有了信贷资产证券化、短期融资券之后的银行间债券市场。

实行备案制的短期融资券受到市场发行人和投资人的欢迎，但引起了国家发改委的不满。国务院法制办对人民银行发出质询函：发行短期融资券的机构是否需要人民银行审批，如果需要审批就是新市场行政许可。行政许可法规定，审批需要在国务院备案。同时，其他监管机构对人民银行作为货币当局，直接插手管理债券市场颇有微词。为此，中国人民银行寻求突破，决定在自己和债券市场之间设立一个缓冲区，将金融市场司的部分职能分出，成立中国银行间市场交易商协会，主管部门为人民银行，实行会员制，自律管理。[18]2007年9月3日，经国务院同意、民政部批准，中国银行间市场交易商协会成立。[19]

2007年8月14日，中国证监会发布《公司债券发行试点办法》，规定中华人民共和国境内发行公司债券适用该办法，由中国证监会核准。中国证监会《关于实施〈公司债券发行试点办法〉有关事项的通知》又规定：“试点初期，试点公司限于沪、深证券交易所上市的公司及发行境外上市外资股的境内股份有限公司。”[20]中国证监会权力扩张的诉求小心谨慎，照顾了既存的债券管理的现状。与此相呼应，国家发改委于2008年1月2日发布《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》，明确上市公司发行公司债券不属于国家发改委管理。[21]2008年7月15日，国务院办公厅印发国务院批准的《关于印发国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕102号）强调，国家发改委要集中精力抓好宏观调控，按分工核准非上市公司发行企业（公司）债券。

2008年4月9日，中国人民银行根据《中国人民银行法》发布《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》规定，具有法人资格的非金融企业在银行间债券市场发行的，约定在一定期限内还本付息的有价证券——企业发行债务融资工具，应在中国银行间交易商协会注册。[22]债务融资工具发行与交易应遵循诚信、自律原则。[23]自此，债券发行自律管理的注册制登陆中国人民银行监管的银行间市场，银行间债券市场市场化提速，较之在上海证券交易所设立科创板并试点注册制早了十一年。[24]

2008年4月15日，交易商协会一次下发了债务融资工具注册规则、短期融资券业务指引和中期票据业务指引，以及信息披露规则、中介服务规则、募集说明书指引、尽职调查指引等7个文件。交易商协会给注册信息系统起了一个很文艺的名字：孔雀开屏。

图片来源：中国银行间市场交易商协会官网

在市场化的注册制度下，中期票据审核效率大大领先，一次注册、分期发行，没有募投项目和强制担保要求，受到了发行人和中介机构的欢迎。中期票据问世两个多月后，发行量飙升至735亿元；同期企业债发行量合计不足100亿元，公司债亦维持地量。[25]

如果说短期融资券弥补企业债与公司债期限的不足，中期票据则直接挑战了企业债与公司债的空间。因此，中期票据出生两个月后的2008年6月中旬，即被暂停。但一场更大的危机挽救了中期票据。

2008年9月，以雷曼兄弟垮台为标志，日益恶化的美国次贷危机演变为一场席卷全球的金融危机，国际经济形势急转直下，国内资本市场风雨飘摇，从紧的宏观政策面临变调，这为中期票据“解冻”创造了条件。1998年，我国实行稳健的货币政策；2007年下半年，针对经济中呈现的物价上涨过快、投资信贷高增等现象，货币政策由“稳健”转为“从紧”，但面对席卷全球的金融危机，我国货币政策立即转为“适当宽松”，凸显了国家促进经济增长的决心。

2008年10月5日，中国人民银行宣布，同意银行间交易商协会10月6日起恢复接受中票发行注册。这场中期票据危机就此终结，也为债务融资工具进一步发展壮大铺平了道路。

2008年10月17日，中国证监会发布实施《上市公司股东发行可交换公司债券试行规定》，将上市公司股东发行可交换债券纳入核准监管范围。

2006年1月1日实施的《证券法》第十六条规定，公开发行公司债的，累计债券余额不超过公司净资产的百分之四十。2011年4月29日，中国银行间市场交易商协会发布《银行间债券市场非金融企业债务融资工具非公开定向发行规则》，旨在突破《证券法》的上述限制。

2013年3月15日，中国证监会发布实施《证券公司资产证券化业务管理规定》第7条规定，证券公司通过设立专项计划发行资产支持证券，应当向中国证监会提出申请并获得批准。由此，中国证监会又介入资产证券化发行审核领域，但比银行间债券市场晚了8年。

2015年1月15日，中国证监会发布实施《公司债券发行与交易管理办法》规定，在中华人民共和国境内，公开发行公司债券并在证券交易所、全国中小企业股份转让系统交易或转让，非公开发行公司债券并按照本办法规定承销或自行销售、或在证券交易所、全国中小企业股份转让系统、机构间私募产品报价与服务系统（以下简称“中证机构私募系统”）、证券公司柜台转让的，适用本办法。[26]公司债券可以公开发行，也可以非公开发行。[27]公开发行公司债券，经中国证监会核准。[28]非公开发行公司债券，承销机构或自行销售的发行人应当在每次发行完成后五个工作日内向中国证券业协会备案。[29]与原有的《公司债券发行试点办法相比》，《公司债券发行与交易管理办法》扩大了发行人范围与交易场所，中国证监会只核准债券公开发行，废除了保荐制度与发行审核委员会制度。[30]该办法将地方政府融资平台公司剔除，将证券公司和其他金融机构次级债券的发行、交易或转让纳入管辖。同时规定，境外注册公司在中国证监会监管的债券交易场所的债券发行、交易或转让，参照适用该办法。这比2005年就开放的银行间债券市场元年晚了10年。

针对《证券法》2020年3月1日起开始施行，2020年3月11日，人民银行、证监会有关负责人就债券市场支持实体经济发展有关问题答记者问时讲到：“为做好修订后的《证券法》贯彻落实工作，国务院办公厅印发了《关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》。根据《通知》精神，银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等，由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。商业银行等承销机构、信用评级等中介服务机构仍按照现行有关规定在银行间债券市场正常开展业务。下一步，人民银行等部门将继续在公司信用类债券部际协调机制框架下，分工协作，共同推动公司信用类债券持续健康发展。”

这是一个历史形成的“白马非马论”。2000年4月30日，中国人民银行发布实施《全国银行间债券市场债券交易管理办法》规范的债券，只是政府债、中央银行债券和金融债券，不是公司类信用债。有了2003年修正后《中国人民银行法》授权中国人民银行监管银行间债券市场后，中国人民银行此后再制定规则规范金融产品的时候，都是依据《中国人民银行法》制定，虽规范的都是公司类信用债，但都不叫债券，而是非金融企业债务融资工具。这些金融产品的上位法都是《中国人民银行法》，不是《证券法》上的债券，自然也不受中国证监会或国家发改委监管。

因此，新旧《虚假陈述司法解释》均不能适用于银行间债券市场，这是银行间债券市场投资者的遗憾。

[1]参见国务院1981年1月28日发布《国库券条例》第一条。

[2]同上，第三条。

[3]参见《企业债券管理暂行条例》第3条。

[4]参见《企业债券管理暂行条例》第13条。

[5]参见国务院办公厅1992年1月1日发《关于建立国务院证券管理办公会议的通知》（国办发〔1992〕34号）。

[6]参见国务院办公室1992年10月12日发《关于成立国务院证券委员会的通知》（国办发〔1992〕54号）。

[7]参见范中超、马骁驰，《中国债券市场管理体制：成因与变革》，《时代金融》2008年第5期。

[8]参见1993年8月2日国务院发布实施《企业债券管理条例》第11条。

[9]参见1993年8月2日国务院发布实施《企业债券管理条例》第2条。

[10]参见中国人民银行1998年4月1日发布实施《企业债券发行与转让管理办法》（银发〔1998〕131号）第6条。

[11]参见中国人民银行1998年5月12日发布的《关于停止执行<企业债券发行与转让管理办法>的通知》（银办发〔1998〕44号）。

[12]参见中国人民银行2000年8月17日发布的《关于公布第六批金融规章和规范性文件废止、失效目录的通知》银办发〔1998〕44号。

[13]2011年1月8日国务院修订的《企业债券管理条例》第十条还规定，国家计划委员会会同中国人民银行、财政部、国务院证券委员会拟订全国企业债券发行的年度规模和规模内的各项指标，报国务院批准后，下达各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府和国务院有关部门执行。国家计划委员会和国务院证券委员会早已经没了。

[14]参见债券市场的真正老大--银行间交易商协会的是与非|债券市场_新浪财经_新浪网 (sina.com.cn)（2022年2月8日访问）。

[15]参见1995年及2003年《中国人民银行法》第四条关于中国人民银行职责部分内容。

[16]参见《短期融资券管理办法》第十五条、第十六条。

[17]参见《短期融资券管理办法》第六条。1988年之前，短期融资券曾在中国市场出现。1989年2月27日，中国人民银行发布《关于发行企业短期融资券有关问题的通知》，对短期融资券进行规范。但是在1993-1994年间社会上出现了乱集资、乱提高利率、乱拆借的三乱现象，1995年，中国人民银行不再审批短期融资券，最终导致短期融资券退市。

[18]参见债券市场的真正老大--银行间交易商协会的是与非|债券市场_新浪财经_新浪网 (sina.com.cn)（2022年2月8日访问）。

[19]参见协会概况 (nafmii.org.cn)（2022年2月8日访问）。

[20]参见中国证监会2007年8月14日发布《关于实施<公司债券发行试点办法>有关事项的通知》(证监发(2007)112号)。

[21]参见范中超、马骁驰，《中国债券市场管理体制：成因与变革》，《时代金融》2008年第5期。

[22]参见《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》第二条、第四条。

[23]参见《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》第三条。

[24]2019年1月28日，经党中央、国务院同意，中国证监会发布实施《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》。

[25]参见债券市场的真正老大--银行间交易商协会的是与非|债券市场_新浪财经_新浪网 (sina.com.cn)（2022年2月8日访问）。

[26]参见中国证监会2015年1月15日发布实施《公司债券发行与交易管理办法》第二条。

[27]参见中国证监会2015年1月15日发布实施《公司债券发行与交易管理办法》第三条。

[28]参见中国证监会2015年1月15日发布实施《公司债券发行与交易管理办法》第十六条。

[29]参见中国证监会2015年1月15日发布实施《公司债券发行与交易管理办法》第二十九条。