案件名称：马某诉自然资源部不履行违法行为查处法定职责及行政复议一审、二审案

案件时间：马某于2018年1月提起本案一审诉讼，北京市第一中级人民法院于2018年3月16日作出一审判决。自然资源部提出上诉后，北京市高级人民法院于2018年10月17日作出二审裁定。

承办律师：杨贵生 杨浩然 刘琳

2017年7月19日，自然资源部（原国土资源部）收到马某提交的《行政查处申请书》，要求对焦作煤业集团赵固（新乡）能源有限责任公司（以下简称“赵固公司”）超越批准矿区范围采矿、导致马某房屋受损的行为进行查处，并将查处情况书面告知马某。其后，马某以自然资源部未履行查处职责为由申请行政复议。自然资源部于2018年1月8日作出《行政复议决定书》，认定马某要求查处的违法行为不属于自然资源部管辖范围，自然资源部没有查处的法定职责，且自然资源部已于2017年8月1日将《行政查处申请书》作为违法线索转河南省自然资源厅（原河南省国土资源厅）办理，最终依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定决定驳回马某的复议申请。

马某不服，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，主张“谁发证、谁负责”，自然资源部作为赵固公司案涉采矿权的发证机关，具有行政查处的法定职责，其仅将申请书作为违法线索转河南省原国土资源厅，未履行法定职责。基于上述理由，马某请求一审法院责令自然资源部对马某的行政查处申请履行法定职责，告知处理情况，撤销被诉复议决定。

一审法院认为，《国土资源行政处罚办法》第七条规定，国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。《矿产资源开采登记管理办法》第十七条规定，超越批准的矿区范围采矿的，由登记管理机关依照法律、行政法规的规定予以处罚。由于马某要求查处赵固公司超越批准矿区范围采矿的违法行为，自然资源部系赵固公司涉案采矿许可证的发证机关，根据上述规定属于涉案采矿许可证的登记管理机关，因此对于超越批准的矿区范围采矿的行为具有查处职责。而自然资源部未履行查处职责。据此，一审法院判决撤销被诉复议决定，责令自然资源部在法定期限内对马某提交的查处申请进行处理。

自然资源部收到一审判决后，委托我们代理二审案件。我们认真剖析一审判决，深入地研究与论证了自然资源矿产领域行政处罚案件的管辖规定，搜集与分析了全国矿产类行政处罚案件的代表案例，拟定了上诉意见，并最终得到二审法院支持，取得了撤销一审判决、驳回原告起诉的结果。

1. 对马某请求查处的赵固公司超越矿区范围开采的行为，自然资源部是否具有查处的法定职责？

2. 本案是否符合法定起诉条件？

（1）运用多种法律解释方法，推翻一审判决的说理逻辑。

一审法院判决自然资源部未履行法定职责的基础是认为自然资源部具备处罚超越批准矿区范围采矿行为的法定职责。一审法院在审查自然资源部法定职责过程中，认为自然资源部作为赵固公司涉案采矿许可证的发证机关，属于《矿产资源开采登记管理办法》第十七条规定的、对超越批准矿区范围采矿行为予以处罚的“登记管理机关”，因此对案涉举报事项具有法定管辖职责。表面看来，一审判决逻辑似乎可以自洽，但深入分析后，我们认为一审判决对争议的《矿产资源开采登记管理办法》第十七条和《国土资源行政处罚办法》第七条法条的理解存在片面、错误之处，一审法院混淆了“原发证机关”和“登记管理机关”的概念。为此，我们运用多种法律解释方法，层层展开说理论证。

采用文义解释的方法，第一，仅从字面含义判断，采矿许可证的“原发证机关”指授予行政相对人行政许可的行政机关，在适用时只能指向某一个行政机关，而“登记管理机关”则可以包括对采矿权具有行政管理职能的各级自然资源主管部门，其含义包括了“原发证机关”。第二，结合语境判断，《矿产资源开采登记管理办法》第十七条除了规定越界开采处罚事项外，还同时规定未领取采矿许可证擅自采矿的，由“登记管理机关”进行处罚。而未领取采矿许可证采矿属于无证采矿，没有“发证机关”，《矿产资源开采登记管理办法》仍规定由“登记管理机关”进行处罚，说明“登记管理机关”不等同于“原发证机关”。

采用体系解释的方法，第一，联系《矿产资源开采登记管理办法》上下文，该办法第二十一条规定“违反本办法规定，不办理采矿许可证变更登记或者注销登记手续的，由登记管理机关责令限期改正；限期不改正的，由原发证机关吊销采矿许可证”。从该条款也可以看出，“登记管理机关”的法律含义不同于“原发证机关”，而是包括部、省、市、县四级自然资源主管机关。第二，在矿产资源管理法律体系下，《矿产资源法》第四十五条规定：“超越批准的矿区范围采矿等违法行为的行政处罚由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定”。按照该规定，对于越界开采行为的处罚，部、省、市、县四级自然资源主管部门作为登记管理机关，应根据自然资源部规定的级别管辖权限确定管辖权。

采用目的解释的方法，在《矿产资源开采登记管理办法》颁布实施的同时，承担具体起草工作的原地质矿产部政策法规司编写了条文释义。释义指出，超越矿区范围开采，实质是无证开采。按照立法者的理解和意图，超越矿区范围开采宜与无证开采行为一样，均由违法行为发生地县级地质矿产主管机关实施行政处罚。

结合上述法律解释，可以得出“原发证机关”不同于“登记管理机关”的结论，一审法院将自然资源部这一发证机关，理解为《矿产资源开采登记管理办法》第十七条规定的“登记管理机关”，并据此认定自然资源部具有法定职责，存在法律适用错误。

（2）正面构建“法定职责”的确定标准，明确自然资源部不具有相关法定职责。

我们先通过法律解释方法推翻一审判决的法律分析，进一步再从正面构建确定自然资源主管部门违法行为查处“法定职责”的说理逻辑，明确案涉越界开采违法行为属于县级自然资源主管部门的管辖范围，自然资源部并非有权管辖机关。

各级自然资源主管部门的管辖范围从地域管辖和级别管辖两个方面划分。根据《矿产资源法》第四十五条规定，超越批准的矿区范围采矿等违法行为的行政处罚权限由自然资源部规定。自然资源部根据法律授权，陆续制定了《关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》（地发〔1997〕140号）、《国土资源部关于印发〈市（地）县（市）级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法〉的通知》（国土资发〔2003〕17号）和《国土资源行政处罚办法》（国土资源部第60号令），这些规定均按照《行政处罚法》有关“属地管辖”原则确定自然资源违法行为的处罚权限。如《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。该等规定确定了自然资源主管部门的地域管辖范围。

《国土资源行政处罚办法》第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件；第七条规定，国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。《国土资源部关于<国土资源行政处罚办法>第七条的解释》，《国土资源行政处罚办法》第七条中全国范围内重大、复杂的国土资源违法案件是指：（一）国务院要求国土资源部管辖的国土资源违法案件；（二）跨省级行政区域的国土资源违法案件；（三）国土资源部认为应当由其管辖的其他国土资源违法案件。该等规定确定了自然资源主管部门的级别管辖范围。

根据上述规定，各级自然资源主管部门管辖权的确定由地域管辖和级别管辖构成。具体到本案，确定对案涉越界开采违法行为具有查处“法定职责”的行政机关时，应从地域管辖权和级别管辖权两方面判断。首先，根据《国土资源行政处罚办法》等相关规定，本案应由违法行为所在地的县级以上自然资源主管部门管辖，其次，应由部、省、市自然资源主管部门管辖的情形在《国土资源行政处罚办法》中有明文规定，而本案不属于全国范围内重大、复杂案件，也不属于其他法律法规明确规定由部本级自然资源部门主管的案件。因此，马某举报的事项不属于自然资源部管辖范围，自然资源部对案涉举报事项不具有查处的法定职责。

（3）搜集与梳理矿产类违法行为查处案件典型案例，结合自然资源管理实践明确自然资源部不具有相关法定职责，并阐明不纠正一审判决对现行自然资源行政执法管理体系的冲击。

我们搜集、梳理并提交了内蒙古、湖南、宁夏、山东、河北和黑龙江等地有关越界开采行政处罚类案件，法院对上级国土资源主管部门登记颁发采矿许可证、下级国土资源主管部门立案查处该矿业权人越界采矿行为作出的行政处罚决定予以支持，均认为程序合法、适用法律正确，这也证明上级国土资源主管部门登记颁发采矿许可证、下级国土资源主管部门对该矿业权人越界采矿行为进行查处是切实可行、符合相关法律法规要求的，自然资源部不具有相关法定职责。同时，我们通过自然资源主管部门对矿产类违法行为查处案件的管理实践典型案例，证明对于“部、省”发证的矿产类违法行为行政处罚实施“属地管辖”原则已经普遍适用，如果不纠正一审判决，将严重冲击自然资源系统矿产类违法行为查处案件的管辖制度与现行行政执法管理体系，影响重大。

（4）被诉行政机关不具有法定职责时，原告的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。

经过全面地分析论证，二审法院采信了我们的上诉理由，认定从语义、法律体系、立法目的等角度考虑，《矿产资源开采登记管理办法》第十七条中的“登记管理机关”并非特指“原发证机关”，结合《国土资源行政处罚办法》等规定，马某请求查处的事项不属于应由自然资源部进行级别管辖的范围。

在自然资源部不具备法定职责的情况下，马某关于判令自然资源部履行相关职责的诉讼请求事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件。据此，二审法院裁定撤销一审判决，驳回马某起诉。

第一，公民、法人或其他组织向行政机关提出举报、查处申请时，应当首先确定该行政机关对投诉举报事项具有法定职责。否则，接收材料的行政机关往往只能将申请书作为线索移交其他有权机关处理或告知申请人向其他有权机关提出申请，既浪费行政资源，申请人的申请亦难以直接得到实质处理，延长了维权周期。行政机关的法定职责由行政职能、级别和地域管辖这三个要素确定[1]。本案举报属于矿产资源类事项，无可争议的应由自然资源主管部门管辖，因此本案未涉及行政机关的职能问题。但事实上，明确职能范围应是确定行政机关相关法定职责的首要之义和核心。司法实践中，确定行政机关的职能范围一般通过其“三定方案”，即职能配置、内设机构和人员编制规定进行判断。对于投诉举报类案件，同时还可结合相关领域法律法规的管理性规定（如本案涉及的矿产领域的《矿产资源开采登记管理办法》）和规范行政处罚、投诉、举报等事项的专门规定确定具备查处职责的行政机关。职能机关确定后，可进一步结合该职能机关系统内对地域管辖和级别管辖的规定（如本案涉及的《国土资源行政处罚办法》），明确管辖机关。

第二，申请人就行政机关对投诉举报事项不履行查处职责申请行政复议或提起行政诉讼的，应与行政行为具有“利害关系”，否则，将可能被复议机关或法院认定为不符合复议受理条件或起诉条件。《行政复议法实施条例》第二十八条将申请人与具体行政行为有利害关系列为复议受理条件之一。《行政诉讼法》第二十五条明确规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”；第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。提起投诉举报申请的主体一般并非行政相对人，其只有在维护自身合法权益、向具有投诉处理职责的行政机关提出权利主张时，才被认定为行政法意义上的利害关系人，否则，其复议申请或起诉，可能尚未进入实体审查，仅在程序上就被驳回。

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