2018年1月6日，银监会发布《商业银行委托贷款管理办法》（以下简称“委贷新规”），此是继2000年中国人民银行的《关于商业银行开办委托贷款业务有关问题的通知》以及中国人民银行2014年《关于规范委托贷款统计相关事宜的通知》之后，银监会首次对委托贷款业务进行专门的系统规制。

       委托贷款的监管反映了我国金融监管因客观条件变革的一个缩影。只有在对委托贷款的历史和本源两方面透彻理解之后，反观当前的委托贷款的市场环境并从内部结构透视，我们方能对2018年1月的委贷新规的内在监管逻辑和要点有一个相对完整与准确的把握。而对于以委托贷款为工具或者为基础资产进行的创新，尤其是基金子公司的委托贷款业务，以及商业银行以自有或者理财资金发放的委贷衍生的ABS业务为何突然被休克治疗，也只能以去年（2017）至今愈烈的强监管为起点和归宿，才不至于迷惑。从委托贷款的内部结构透视，可以得知滥用此类金融产品的结构性优势已经不是体现个别商事主体的意志而是异化为金融群体的集体失范和竞争性套利效应。委托贷款借助间接代理制度所具有的灵活性内核而产生的快速“核裂变”，被过分扩大化运用于资产管理领域之后，以资金端的无序、资产端的失范为显著标志，表明滥用代理工具载体这种貌似巧妙的实用新型呈现出“一半是海水一半是火焰”的格局，有些人乐在其中，而在反金融自由化的空气中，更多人已经嗅到了潘多拉盒子被掀起的况味。由结果倒推动机，虽然不能获得从业者的普遍支持，但监管者并不是穿着新装的皇帝，这种情形已经逾越了监管层可以容忍的底线。这个时代的格局正在被重塑，且不再是一个随心所欲的阶段。

一、委托贷款的历史回顾

       很多人并不习惯从纵向的时间轴来分析我国某些金融监管政策，因为在这些人看来，我国的很多金融监管政策本来就是随机的、缺乏前瞻性，只是配合宏观经济政策的工具而已，因而呈现出碎片化和短期时效性，很难归纳出一以贯之的监管逻辑。然而，通过仔细分析监管政策的前后相继以及变革机理，我们至少可以发现：任何金融监管政策是嬗变而不是一夜骤成，变与不变的纲攥在客观环境和客观需要的手里，而不是金融监管者自我独断的意识里。所以，监管政策的形成和变革，自然也只是客观因素通过监管者有意识的特殊方式表达出来而已。委托贷款的历史其实就是如此。

       我国委托贷款发展经历了三个阶段：

       第一阶段是老委贷缓慢发展期，时间跨度长，从20世纪中叶延宕至2000年。以中国人民银行《关于商业银行开办委托贷款业务有关问题的通知》（银办发 [2000] 100 号）（以下简称“《通知》”）的发布为分界点，《通知》下发之前发放的委托贷款称为“老委贷”。与此后我国经济高速发展相比，这一阶段委托贷款发展确实有些缓慢。虽然发展缓慢但是其承担的经济和政治任务很重要，因为当时我国改革开放经历了计划经济-有计划商品经济-社会主义市场经济长期的过渡时期，国家对基建投资实行全面“拨改贷”，国家与企业的拨款关系转化为贷款关系，发放的委托贷款主要是财政性和政策性委托贷款，委托人主要以中央和地方两级财政部门与政府主管部门委托办理的为主。1996年《贷款通则》把委托贷款明确列为三大贷款种类，由此可知委托贷款的重要性和影响力，可见一斑。

       第二阶段是委托贷款初步发展期，从 2000 年至 2003 年，时间跨度并不长。2000年发布《通知》之前，中国的企事业单位和个人逐渐积聚了不少闲散资金，有了直接投资债权的需要，但是对如何借助银行办理贷款的专业能力，缺乏相应认知，另一方面，银行也在开拓委托贷款业务但是也不很规范，委托贷款的制度供给稀缺，出现了很多现在看来也比较奇怪的“手拉手”金融创新，奇怪之处在于提供资金的一方把资金提供给银行，银行出具了存单，这本来是存款关系；然而，接下来由银行或者出资人找客户或者出资人自己指定客户作为用资人，从而出现了异常复杂的意思-利益-风险配比关系。到底是存款关系还是委托贷款关系，还是其他复合的法律关系，无怪乎在1997年最高院专门出台《关于审理存单纠纷案件的若干规定（1997）》。

       中国人民银行办公厅《关于商业银行开办委托贷款业务有关问题的通知》全文很短，主要内容如下：其一、委托贷款是指由政府部门、企事业单位及个人等委托人提供资金，由商业银行（即受托人）根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。商业银行开办委托贷款业务，只收取手续费，不得承担任何形式的贷款风险。其二、中国人民银行对商业银行开办委托贷款业务由审批制改为备案制。商业银行开办此项业务，必须制订严格的内部控制制度。商业银行分支机构办理此项业务，需持其总行的批准文件及其他有关材料，向人民银行当地分支机构备案。

       今天回头来看，2000年的《通知》虽然很短，但是恰逢其时，把委托贷款的法律关系界定清楚，强调了银行的中介角色，《通知》出台终结了一段时间里银行的委贷业务事实上被窗口指导暂停的状态。结果，商业银行纷纷拓宽委托贷款业务范围，在传统的代理发放政策性和财政性委托贷款基础上，积极开发和续办企事业单位和个人委托贷款，以满足不同层次群体的个性化需求。

       此阶段委托贷款业务和信托业务有了一个短暂的交叉或者说“正面较量”，这就是2002年的个人多方委托贷款事件，这一事件具有深刻的时代背景。从2000年我国资产管理市场进入了一个新的发展阶段，2001年4月28日《信托法》通过，2001年10月1日生效施行。这是一部资产管理的民事基本法。有了民事基本法，人们急切的希望与此配套的信托业法尽快发布，然而法律是现实的产物，信托业法无法整体推出从而“毕其功于一役”，只能随着监管需要以一系列零散的信托业务规范的方式“零售”出炉，2002年7月l8日，中国人民银行颁布的《信托投资公司资金信托管理暂行办法》率先正式实施。在第六次信托整顿之后，人们希望真正体现信托灵魂和代客理财血统的信托产品出现。爱建信托于同日推出了全国第一个集合资金信托计划——“上海外环隧道项目资金信托计划”。募集5.5亿元资金的信托计划原定8月17日截止，结果在正式发售短短7天内被认购一空，募集场面十分火爆。该资金信托计划的推介成功，被誉为“信托业立春”的标志性事件。同日推出的信托产品，看似巧合，其实酝酿已久，《解放日报》率先以《信托业今天立春》进行了报道，随后，上海电视台、中央电视台、新华社、人民日报等国内外近60家媒体，在近一个月的时间里进行了“地毯式轰炸”的宣传报道。2003年“上海外环隧道项目资金信托计划”入选上海吉尼斯纪录，并参加中央电视台的颁奖典礼。

       上海外环隧道项目资金信托计划推出后，激发了人们投资的热情，也引起了集合类投资产品的开发冲动。信托圈的涟漪很快振荡到了银行领域。那时是一个鼓励创新的金融时代，银行理财正在向纵深发展，苦于一对一理财模式的束缚中，如同暗夜行走的旅客突然找到一盏明灯，银行从集合信托计划的火爆一下子联想到个人委托贷款可以嫁接一个集合投资计划。事实上，个人委托贷款已经不是新鲜的产品，但是个人多方委托贷款确实还是金融创新的风口，这一金融产品在2002年后随着集合信托计划产品出现并不是时间的巧合。人们意识到：委托贷款虽然是委托关系，但在实务中和信托关系属于近亲血缘。2002年以来，各地商业银行先后开办了一种以个人委托贷款业务为创新基础的新业务——多方委托贷款。2002年12月底民生银行在南京开展的“多对一”个人委托贷款项目，短短3天内筹资达上亿元。到2003年1月，人民银行认为这种“多对一”的多方委托贷款存在风险、而且与现行银行业务制度存在一定的抵触。由于委托贷款在中间业务监管模式上属适用备案制的业务，因此人民银行通过不予备案的方式暂停了这项业务。

       2003年人民银行暂停个人多方委托贷款业务的监管举措在今天看来也是值得肯定的，防止了委托贷款的“变性”，维护了银行大类贷款品种的存续。一方面，委托贷款从信托原理来观察其实缺乏集合意志的聚合效果，因为委托贷款的委托人与受托人、受托人与借款人分别存在委托关系、贷款关系，而委托人与借款人表面上似乎不存在法律关系；但在实质上，委托人与借款人存在资金使用预约关系以及资金实际使用关系，换言之，委托人才是实际债权人，而金融机构作为名义贷款人且作为受托人必须恪守中介角色，绝不能介入交易和承担实质风险，而恰恰这个中介角色的定位使得银行在委托贷款中的被动管理与信托公司在信托贷款中的主动管理形成了本质的差异，并导致权利、义务、责任、风险、收益的不同。多方委托贷款与传统的“一对一”委托贷款最显著的差异在于委托人地位的不同，在传统委托贷款中，贷款的基本要素均由委托人确定，银行仅代为发放、管理并协助收回，而在多方委托贷款业务中，委托人只能根据事先确定的贷款条件，选择出资或不出资。这就使得多方委托贷款项目带有强烈的资金募集色彩。另一方面，多方委托贷款的投资色彩过于浓厚，成了一个资金募集性质的投资品，超越了委托贷款的容纳空间。从形式上看，受托人（即商业银行）和借款人在办理多方委托贷款业务时事先制定了贷款计划，确定了一个资金“募集期”，这些设计和集合资金信托计划类似，这使得办理多方委托贷款业务的整个过程更像是在认购某种投资产品；从实质上看，与传统的委托贷款业务中委托人与借款人自主商谈，银行仅依据自身在信贷管理方面的专业优势提供中介服务相比，多方委托贷款项目中委托人只能在银行与借款人共同确定的贷款条件下选择出资与否，尽管名为“委托贷款”，但并不具有实际意义上的委托代理关系，投资理财及募集资金色彩浓厚，商业银行事实上成了信托机构。退一步讲，如果是信托关系，那么，信托财产属于受托人所有，但是商业银行法明确禁止银行办理信托业务。

       根据当时人民银行的有关专项调查分析发现，多方委托贷款主要存在以下风险和问题：[1]

第一、对现有法规形成挑战。商业银行开办委托贷款业务主要依据为人民银行于2000年4月5日下发执行的《关于商业银行开办委托贷款业务有关问题的通知》（银办发[2000]100号），该《通知》虽对委托贷款的性质、种类和商业银行的权利与义务作了描述，但过于笼统和简单，且缺乏规范操作和防范风险的具体指导意见。这就使多方委托贷款业务在监管法规方面形成一定的法律空白与监管真空，造成在业务准入、退出上难以准确把握，也给日常性监管带来不少问题和难度。 

       第二、规范性问题需引起高度重视。从多方委托贷款业务实际操作过程看，商业银行将此项业务视为投资理财业务，主动涉入意识较强，涉入程度明显较深，一定程度上背离了传统委托贷款的基本定义和操作流程，其不规范性主要体现在法律责任的承担上，传统的委托贷款业务属于商业银行一项较为单纯的中间业务，采用的合同形式符合《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）中“直接代理”所具备的各项特征，即以委托人的名义直接与第三方（借款人）签订委托贷款合同，合同所涉及的权利义务关系直接指向委托人与第三方，银行作为受托代理方只提供中介服务，收取一定的手续费，承担的民事责任较轻。而多方委托贷款业务，虽然形式上符合《合同法》中的“间接代理”，由于合同文本中关于三方当事人的权利义务关系的约定不符合法律法规，商业银行的责任较大。一旦多方委托贷款业务因第三方原因发生纠纷时，商业银行很有可能要承担相应的民事责任。

       第三、潜在风险不容忽视。风险的核心在于借款单位如不能按约偿付本息风险，银行将可能陷入其中，并被迫代为偿付。

       该业务对信托业的资金集合信托产品冲击较大，有可能引发信托业产生一些新的违规行为，形成无序竞争。更主要是多方委托贷款业务的操作没有相应的规则来加以规范，存在潜在的业务风险。在这样的背景之下，监管部门暂停这项业务是有一定道理的。

       我们在这里认真的回顾和反思多方委托贷款事件的一个重要原因在于：人民银行在当时的监管思路并不是简单的认为只要是市场需求的就是合理的，从而烈火烹油，也没有如人们猜想的那样仅仅是为了维护初出茅庐的信托公司的利益，而是站在了一个较高的层次客观冷静的分析了这种产品的本质性缺陷和市场偏在效应，从而中止该业务的大规模开展。从此，商业银行心无旁骛本着委托贷款的本源，继续在传统但是正确的轨道上发展委托贷款业务，在中国经济入世之后的黄金发展期也顺理成章进入了快速发展阶段。

       第三阶段是2003 年至今，委托贷款进入快速发展阶段。这个发展阶段是令人鼓舞的，也是令人担忧的，有五个显著的特点：一是企业、个人的投融资渠道更加多元化，委托贷款因其收益较高受到青睐。二是 2003年前后基于现金池（Cash Pooling）的现金管理类业务开始进入中国并逐步被国内商业银行接受，现金管理类委托贷款发展很快。现金池的建立导致了不同法人实体账户间资金缺乏贸易背景下的转移，形成企业间直接借贷。为回避企业间直接借贷的禁止规定，现金池采用委托贷款的方式通过电子银行来实现一揽子委托贷款协议将资金在集团内部进行划拨，每笔资金划转采用委托贷款放款或委托贷款还款的方式进行，实现了集团资金的统一营运和集中管理。三是住房公积金委托贷款发展较快。住房公积金委托贷款起源于上世纪 90 年代中期，随着我国住房改革的深入和住房公积金管理的规范，住房公积金委托贷款逐渐发展起来，并成为委托贷款的重要组成部分。 四是受信贷规模调控等因素影响，商业银行开始大力发展委托贷款，用理财资金对接委托贷款债权，以规避金融调控的限制。五是在资产管理多元化环境下，私募基金、券商、基金子公司甚至信托公司日益频繁的运用委托贷款的工具性价值，兼具金融创新、规避监管和套利的复合效果。我们对前三个特点没有过多的评论，但是对于后两个特点，委托贷款被金融机构用来挖掘其规避、嵌套的工具性价值，应该展开讨论。

       理财产品与委托贷款对接模式本身并没有问题，但一旦滥用就问题很大。通过理财业务和委托贷款业务的结合，银行将募集的理财产品资金投资于委托贷款即理财产品购买委托贷款债权。本来，如果是银行募集的理财资金购买收益较高的委托贷款，也是两全其美的事情，但是，市场并不会存在如此巧合的事情，构造交易较为盛行，于是银行邀请第三方做形式委托人（不承担任何风险）做一个过桥性质的委托贷款然后以理财资金对接，而借款人和借款用途常常并不符合宏观经济政策或者信贷政策，房地产、股市、地方政府融资平台是其实际用款所在。此时，信贷风险在法律上似乎由理财资金承担，但是由于银行对理财产品的刚性兑付，所有风险又转回银行表内。银行的风险计量、宏观审慎监管、金融监管等等均被弱化，产业政策也被搁置。

       2013年之后，由于银信合作产品日益受到强监管。银信通道业务转化为银证通道业务，2013 年以来，商业银行为规避信贷额度控制，绕道“银信合作”规定，不断创新委托贷款业务操作模式，增加交易环节和交易对手，委托贷款逐渐演变为银行规避信贷规模控制的工具。在银行与资管公司合作类委托贷款操作模式中，证券公司或基金公司、子公司、私募基金仅仅作为一个资金通道，而商业银行则起到了主导作用，它不仅是资金的来源方，而且最终的资金使用方也是商业银行掌握的客户资源。由于此类委托贷款资金来源于商业银行向社会大众募集的理财资金，若委托贷款不能正常偿付将会影响社会稳定。如何在发挥委托贷款积极作用的同时规避系统性风险以保持金融稳定，这是我国央行等监管部门面临的新课题。另外，委托贷款还容易投向政府限制信贷投入的房地产行业以及其他产能过剩行业，这也给政府宏观经济调控提出新挑战。

       监管部门出台委托贷款规定，进一步规范委托贷款的资金来源和投向，已经成为箭在弦上的紧迫之举。例如，严格控制商业银行募集的理财资金通过“银证合作”等方式以委托贷款形式进入高风险行业，严控大型企业挪用信贷资金发放委托贷款牟利，规避委托贷款违约所带来的社会信用风险。同时，明确规定委托贷款的资金投向，确保委托贷款投向与国家宏观调控政策保持一致，防止委托资金流入房地产、两高一剩等限制类行业，确保宏观调控政策的有效性。

二、本次委托贷款办法的背景解析

       现实是历史的延续。委托贷款的规范早就在监管部门的料想之中。2015年1月16日，银监会就《商业银行委托贷款管理办法》向社会公开征求意见。在当时的环境下，各方反弹压力太大，银行担心业务模式会遭到重创。但是，监管趋势不容改变。2017年4月，银监会7号文重新将该办法纳入监管制度短板补齐项目。2018年1月5日，银监会正式印发了《商业银行委托贷款管理办法》（银监发[2018]2号），距离征求意见稿发布快三年。

       在这三年当中，包括委托贷款在内的银行表外业务规模迅速扩大，影子银行畸形发展，嵌套产品、规避型创新大行其道，金融自娱自乐的特点日益明显，金融虚拟化离实体经济越来越远，尤其是资产管理行业已经脱离了为实体经济服务的主旋律。委贷新规出台之前，委托贷款已经由“民间借贷”演变为“通道业务”中的一环。委托贷款是商业银行的表外业务（代理投融资服务类），并且，银行不承担信用风险。但是，由于此前对于委托贷款的资金来源方没有明确限制，实际业务操作中，有些金融机构或资管计划出资会采用委托贷款的形式，将委托贷款作为通道业务的一种形式，常见的目的包括：银行信贷资金通过多层嵌套，规避监管指标和资金投向限制；部分主体没有直接发放贷款资格（例如券商集合资管计划），借由“委托贷款”这一形式，行发放贷款之实。

       资管行业系统整治终于在2017年底拉开帷幕。2017年11月17日，中国人民银行、银监会等五部门联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，资管行业迎来最严监管。在穿透式监管之下，监管层对资金的来源、资金的去向监管要求提升，减少中间环节，使资金流动更趋透明，同时降低实体的资金需求方的成本，使金融更好的服务于实体经济。随后各项配套措施相继展开，2018年1月5日银监会下发《商业银行委托贷款管理办法》、1月11日证券监管机构进行窗口指导，要求集合资产管理计划不得投向委托贷款资产或信贷资产。这些都是资管新政的配套举措。

       委托贷款作为商业银行的一项受托代理业务，为丰富金融市场、调剂企业资金余缺，曾发挥了积极的作用。随着金融市场的活跃，大量的资产管理机构或类金融机构进入金融市场，并利用灵活化的募集优势和较高的资金收益优势，获取了大量的受托管理资金，需要合法的投向借贷市场，于是，银行委托贷款这一通道成为大量资产管理机构的资金出口，资管机构的放贷需求与市场的资金需求结合，利用银行委托贷款通道也就成为必然的选择。由于资产管理行业的快速发展，导致委托贷款规模的日益扩张，使得监管遵循的“分业经营”原则被间接突破，不同类型金融产品的风险被混同，银行信贷风险防控措施被绕过，在银行体系之外，存在着一个以资管为基础的规模庞大“影子银行”体系。截止2017年末，委托贷款已经接近14万亿的量，占同期社会融资总额的8%左右。根据穆迪2017年11月发布的《中国影子银行季度监测报告》称，委托贷款与信托贷款和未贴现银行承兑汇票一起构成了“核心影子银行”。在整个宏观金融政策强调化解系统性金融风险，金融去杠杆的大背景下，监管针对商业银行委托贷款出台专门的管理办法，也就成了必然举措。

       委贷新规在金融行业贯彻“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的中央经济工作会议精神与“统一资管行业监管标准，最大限度消除监管套利空间”的监管环境下出台。由于缺乏统一的制度规范，也存在一定风险隐患。对此，银监会高度重视，按照回归本源、规范发展的总体思路，制定了委贷新规。按照监管部门的解释，委贷新规的出台一是弥补监管短板，目前没有专门制度对委托贷款业务进行全面、系统的规范，委贷新规的出台填补了委托贷款监管制度空白，为商业银行办理委托贷款业务提供了制度依据。二是加强风险管理，委贷新规要求商业银行完善委托贷款业务内部管理制度和流程，严格风险控制措施，不得超越受托人职责开展业务，同时强化了相关监管要求。三是服务实体经济，委贷新规要求委托贷款资金用途应符合国家宏观调控和产业政策，有利于促进业务健康发展，防止资金脱实向虚，从而更好地发挥服务实体经济的作用。

[1] 《多方委托贷款央行叫停个人委托贷款不受影响》，《北京青年报》，2003年1月21日

作者：大成上海分所 高级合伙人 周天林