2022年4月2日中国证监会公布《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”），对《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（证监会公告【2009】29号）（“29号公告”）进行修订。《征求意见稿》与目前仍处于立法程序中的境外上市备案制改革的两份核心文件《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》（“《境外发行上市管理规定（草案征求意见稿）》”）和《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法（征求意见稿）》（“《境外发行上市备案办法》（征求意见稿）”），在立法层面相呼应。

美国《海外公司问责法案》（《法案》）的出台及实施以来，加大了中概股退市的压力并且引发中概股持续下跌的行情。2022年3月，五家中概股公司被列入临时退市清单，根据《法案》，如连续3年未接受美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）审查，该上市公司将自美国资本市场退市。目前，中方与PCAOB已经进行了多轮沟通，以期在中美审计监管问题上达成一致意见。本次《征求意见稿》的出台也是为了解决PCAOB对中概股审计审查争议的一项重大举措。

根据《征求意见稿》第三条的规定，境内企业向有关证券公司、证券服务机构、境外监管机构等单位和个人提供、公开披露，或者通过其境外上市主体等提供、公开披露涉及国家秘密、机关单位工作秘密的文件、资料的，应当依法报有审批权限的主管部门批准，并报同级保密行政管理部门备案。是否属于国家秘密不明确或者有争议的，应当报有关保密行政管理部门确定；是否属于机关单位工作秘密不明确或者有争议的，应当报有关业务主管部门确定。

《征求意见稿》第四条，境内企业向有关证券公司、证券服务机构、境外监管机构等单位和个人提供、公开披露，或者通过其境外上市主体等提供、公开披露其他泄露后会对国家安全或者公共利益造成不利影响的文件、资料的，应当按照国家有关规定，严格履行相应程序。

（1）涉及国家秘密的文件、资料

国家秘密的含义范围在《中华人民共和国保守秘密法》第八、九、十条中有明确的规定。《保守秘密法》将国家秘密划分为“绝密”“机密”和“秘密”三级。并且要求属于国家秘密的文件、资料，应当标明对应的密级，不属于国家秘密的，不应标属。所以境内企业可以根据有关文件是否标记密级而判断其拟提供、公开披露的信息是否属于国家秘密。

若属于国家秘密，根据《对外经济合作提供资料保密暂行规定》，做如下处理：

绝密级资料，原则上不得对外提供，确需要对外提供的，须经国务院有关业务主管部门审批，或者由国务院有关业务主管部门按照有关规定审核后报国务院审批。

机密级资料，涉及全国性的，须经国务院有关业务主管部门审批；不涉及全国性的，须经所涉及的省、自治区、直辖市业务主管部门或国务院有关业务主管部门授权的单位审批，其中，国务院有关业务主管部门有特殊规定的，应从其规定。

秘密级资料，涉及全国性的，须经国务院有关业务主管部门审批；不涉及全国性的，须经所涉及的地市级以上（含）地方业务主管部门或国务院有关业务主管部门授权的单位审批，其中国务院有关业务主管部门有特殊规定的，应从其规定。

涉及军事、军工方面的国家秘密资料，须按照国务院和中央军委的有关规定，经有审批权限的军事机关或军工主管部门审批。

有关机关、单位在履行对外提供国家秘密资料的批准手续后，应将批件报同级政府保密工作部门（各级保密局）备案。若无法确定是否属于国家秘密，由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定。

（2）涉及机关单位工作秘密的文件、资料

根据《中共中央保密委员会关于印发〈工作秘密管理暂行办法〉的通知》（中保委发〔2019〕6号）第三条和第七条的规定，工作秘密， 是指机关、单位在履行职能过程中产生或者获取的，不属于国家秘密，但泄露后会妨碍机关、单位正常履行职能或者对国家安全、公共利益造成不利影响的内部敏感事项。具体包括，（一）有关工作内部方案、讨论记录、过程稿、征求意见和磋商情况、调查研究和分析研判、请示报告等；（二）纪检监察、法院、检察院、公安、国家安全、审计等机关调查手段和方式、案卷、研究审理、线索和举报人情况等；（三）履行职能中获取的商业秘密、个人隐私以及重要的汇总数据，当事人同意公开的除外；（四）公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的事项；（五）党内法规、法律、行政法规、规章和国家有关规定明确要求控制使用、不宜公开的其他事项。

工作秘密是指，机关、单位在公务活动和内部管理中产生的，一旦泄露会直接干扰机关、单位正常工作秩序，影响正常行使管理职能，在一定时间内不宜对外公开的事项和信息。例如，内部文件和内部刊物、工作计划、统计报表、人事安排、电话号码、领导内部讲话、一般对外交往活动安排等。

若境内企业无法判断提供的文件、资料是否属于机关单位工作秘密，则需要报请对应的机关单位进行确认。

（3）其泄露后会对国家安全或者公共利益造成不利影响的文件、资料

除了国家秘密、机关单位工作秘密的其他文件、资料，境内企业需要进一步分析该信息是否涉及国家安全或者公共利益。尽管目前为止，没有相关法律法规对此类文件作出明确的规定，但是依据2021年9月1日生效的《数据安全法》和2022年2月15日生效的《网络安全审查办法》，业内普遍认为，《征求意见稿》该条文涉及的是网络安全或数据安全。

跟境外上市相关的内容，《网络安全审查办法》明确“掌握100万用户个人信息的网络平台运营者赴国外上市必须申报网络安全审查”，这属于发行人主动申报审查的情形。

申报流程为：网络平台运营者应当在向国外证券监管机构提出上市申请之前，向中国网络安全审查技术与认证中心申报网络安全审查。该中心在网络安全审查办公室的指导下，承担接收申报材料、对申报材料进行形式审查等任务；并设立网络安全审查咨询窗口。

申报材料为：申报书；关于影响或者可能影响国家安全的分析报告；采购文件、协议、拟签订的合同或者拟提交的首次公开募股（IPO）等上市申请文件；网络安全审查工作需要的其他材料。

审查结果有三种情况：一是无需审查；二是启动审查后，经研判不影响国家安全的，可继续赴国外上市程序；三是启动审查后，经研判影响国家安全的，不允许赴国外上市。

同时，《网络安全审查办法》也规定了被动审查的情形为，对于网络安全审查工作机制成员单位认为影响或者可能影响国家安全的网络产品和服务以及数据处理活动，主管部门有权依法进行网络安全审查。

需要注意的是，境内企业赴香港上市不需要主动申报审查，但是不排除被动审查的可能。因此，境内企业无论是赴香港上市或是国外上市，如其从事的行业或开展的业务在现行法律规定的需要进行安全审查的范围内，建议在准备上市计划前向有关的部门进行咨询，了解具体的安全审查内容，避免增加上市计划的风险。

《征求意见稿》删除了境外上市公司的定义：发行境外上市外资股的境内股份有限公司。从29号公告所监管的“境外上市公司（含拟上市公司）”，调整为“境内企业”，既包括境外直接发行上市的境内股份有限公司，也包括境外间接发行上市主体的境内运营实体。与处于立法程序中的《境外发行上市管理规定》（草案征求意见稿）第二十七条、《境外发行上市备案办法》（征求意见稿）第二条的表述保持一致。

对于境外间接发行上市的认定，根据《境外发行上市备案办法》（征求意见稿）第三条的规定为，A.境内企业最近一个会计年度的营业收入、利润总额、总资产或净资产，占发行人同期经审计合并财务报表相关数据的比例超过 50%；B.负责业务经营管理的高级管理人员多数为中国公民或经常居住地位于境内，业务经营活动的主要场所位于境内或主要在境内开展。

这一修订明确了赴港H股上市企业和红筹架构的上市企业均应遵循《征求意见稿》规定的相关信息保密和档案管理要求。

根据财政部发布的《会计师事务所从事中国内地企业境外上市审计业务暂行规定》，目前境外会计事务所需要履行两个报备程序。

1. 境外会计师事务所从事中国内地企业境外上市审计业务的，应当在入境执行审计业务前至少提前7日向中国内地企业所在地省级财政部门报备，并抄送财政部。同时，应提供与委托企业签订的审计业务约定书复印件以及与中国内地会计师事务所签订的业务合作书面协议复印件。（附件1）

2. 境外会计师事务所从事中国内地企业境外上市审计业务的，应当在业务报告日后60日内向中国内地企业所在地省级财政部门书面报告与中国内地会计师事务所开展业务合作的情况，并抄送财政部。（附件2）

在本次征求意见稿正式生效后，对于境外会计师事务所的跨境执业监管是否将会进行新的监管政策调整，仍将待监管机构进一步明确。

《征求意见稿》呼应《证券法》第一百七十七条关于国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理的规定。删除了29号公告中“现场检查应以我国监管机构为主进行，或者依赖我国监管机构的检查结果”的内容。不再明确区分“现场检查”与“非现场检查”，而是通过“跨境监管合作机制”对境内企业境外发行证券和上市相关活动对境内企业以及提供服务的证券公司、证券服务机构来开展检查、调查取证等活动。

由此可见，《征求意见稿》明确了境外监管机构不可以自主开展调查或检查；被调查主体不可未经向证监会或有关主管部门报告就接受境外机构调查、检查或者提供文件。

鉴于中国企业赴美上市是境内企业境外上市的主要选择之一，若美国《加速外国公司问责法案》生效，则中概股退市的等待期限将由3年缩短至2年，这无疑加大了中概股在美国被退市或被列入“临时退市清单”的风险，故中方与PCAOB关于跨境监管合作的谈判结果对于中概股和准备赴美上市的公司尤为重要。。

国务院金融委2022年3月中旬召开的专题会议，已提到目前中美双方监管机构保持了良好沟通，已取得积极进展，正在致力于形成具体合作方案。中国政府继续支持各类企业到境外上市。中国证监会在传递学习金融委专题会议精神时也表示，抓紧推动企业境外上市监管新规落地，支持各类符合条件的企业到境外上市，保持境外上市渠道畅通。

2022年3月27日多家媒体报道，中国证监会经与相关行业主管部门沟通协调，近期对震坤行等拟赴美上市企业出具了无异议回复。

2022年4月2日中国证监会有关部门负责人就《征求意见稿》答记者问指出，从实践情况看，企业向有关证券公司、证券服务机构提供包含涉密或敏感信息的文件、资料应属少数情况。

2022年4月9日中国证监会主席易会满亦表示，要按照尊重国际惯例，遵守国内法规的原则，推动中美审计监管合作取得成果。

上述信息显示，监管部门展示了解决问题的积极意愿和务实态度，预计中美双方不久将会就审计监管达成新的安排。

此外，可以持续关注中概股回香港二次上市和双重主要上市的机会。例如，2022年4月8日知乎已就申请在港交所进行双重主要上市通过港交所上市聆讯，名创优品计划在港交所双重主要上市，于3月31日向港交所递交上市申请等。因此，对于在美上市的中概股而言，香港上市有望成为企业降低退市风险的备选方案。

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