2022年4月6日，人民银行发布了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》并向社会公开征求意见，草案总结了以往各个金融风险处置事件中的经验和问题，反映了处置工作过程中各方的实际诉求，对此明确了指导原则和方向，并给出了具体的解决路径。例如，相较于以往金融风险处置工作在具体职责安排中“一事一议”的特点，草案首次以法律形式明确了在金融机构不同的风险阶段，不同单位主体的分工及其所应履行的职责。
草案的出台具有极为深刻的历史和现实背景，充分回应了对持续、系统地解决因近年来我国金融体制改革持续推进、经济结构转型不断深入，加之国际环境、疫情及个别风险事件影响下所导致金融风险事件的迫切需要。
大成近年来不断参与地方金融风险的化解及处置工作，恰逢草案出台，我们认为有必要结合以往项目过程中的问题对草案中的相关条款进行解读，作为系列专题的首篇文章，我们将挑选对具体工作有较强指导意义的条款进行阐述。
在金融机构风险化解及处置过程中，为快速缓解金融机构的指标压力尤其是资本充足率、不良贷款率等，一个重要手段便是通过大规模剥离不良资产来实现。而在极端情况下，高风险金融机构已不具备继续经营的可能性时，其业务、资产及负债等将会全部转移至其他符合条件的金融机构。
为依法合规实现上述安排，需要高风险金融机构履行股东（大）会决策程序，而此类金融机构往往股权结构复杂，可能涉及大量自然人、地方民营企业以及异地国企乃至央企，完成决策程序需要耗费大量的时间和精力，从而影响风险处置的效率和进度，使得风险敞口进一步放大。
以往从法律法规层面，依据《商业银行法》《信托公司管理办法》《保险法》等法律法规，监管机构依法可对风险机构实施接管，据此获得对风险机构的经营管理权，从而“间接绕过”风险机构内部决策程序实施业务、资产及负债的转移。
草案第三十条及第三十一条规定，国务院金融管理部门实施金融风险处置的，经主要负责人批准，可以视情况“直接”对风险机构的部分或者全部业务、资产和负债实施转移。一方面，给予金融管理部门明确的法律依据和权限来实施整体转移；另一方面，也将提高风险处置的推进效率。
近年来，大股东违规占用资金并利用股东地位“掏空”金融机构是导致地方金融风险的一个重要原因。实践中，大股东通过大量的不正当关联交易、资金担保及资金占用等手段进行利益输送，并利用大股东表决权优势通过提名和选举代理人来实际控制金融机构董事会、管理层，导致金融机构内部控制失效，进而被逐渐“掏空”，造成严重的财务与经营风险，直接侵害其他股东及存款人的利益。
在金融风险暴露甚至出现外溢风险趋势后，大股东、中小股东往往出于逃避处罚、减少损失等方面的考量，对风险化解及处置工作的开展带来一定压力。而对风险形成负有直接责任的大股东也往往会利用自身对公司治理的影响力或此前长期积累的在金融机构内部形成的“话语权”而与风险处置单位进行周旋。
从现有的法律法规出发，银行保险监督管理部门虽陆续出台相关规定对金融机构大股东的违规行为进行界定及处理（包括限制股东权利以及责令转让股权等），但这类要求及措施主要是源于银保监会的部门规章；而股东权利作为民事主体的一项基本权利，其法律基础系《公司法》《民法典》等法律，因此法规效力层级存在差距，而在实践中股东亦往往以此为由拒绝配合。
草案第三十条及第三十二条规定，股东在被处置金融机构中的财产权益不足以弥补被处置金融机构资产损失，且该股东拒绝追加出资或者追加出资仍不足以弥补资产损失的，应当全额减记股权。草案的这一规定，从根本上排除了股东尤其是对金融机构风险负有直接责任的股东干预风险处置工作的条件。
结合前述章节的内容，资产的整体转移以及股权的全额减记将可能影响该等资产及股权上相关权利负担的实现，该等资产及股权的质权人/抵押权人、冻结申请人等关系人系依据《民法典》《民事诉讼法》等法律法规享有限制该等资产及股权处置的权利，风险处置过程中的相关措施将可能存在关系人提出异议乃至起诉撤销等的法律风险。
草案第三十六条规定，处置部门可以根据处置工作需要向有关部门申请解除民事诉讼程序、执行程序以及商事仲裁程序中对被处置金融机构的财产和股权采取的查封、扣押、冻结等强制措施。该条款从法律层面向处置部门提供了一条解决前述问题的新路径，即处置部门可以在不与利益相关方协商的情况下，直接向有关部门申请解除对财产的查封、扣押、冻结等强制措施。
草案首次在法律条文方面将《破产法》的相关理念及制度引入金融机构风险化解及处置工作之中，包括集中管辖以及“三中止”等相关条款。
近年来，通过破产方式化解金融风险的仅有包商银行一家，其最终的债权处置结果为5000万元以下债权全额保障，5000万元以上大额债权部分保障（全部债权保障水平近90%）。在实践当中，如此高水平的债权保障水平对于将其推广适用到其他地区高风险机构仍存在较大不确定性。
本次草案明确了按股权、次级债权、普通债权的顺序依次实施减记的规定，同时又赋予金融管理部门相应的处置权限，同时配合草案规定的市场化资金参与、存款保险基金及行业保障基金依法出资、地方公共资源支持以及金融稳定基金等处置资金来源，提高了未来进一步推动金融机构市场化破产及退出的可能性。
首先，草案当中的部分处置程序尚未明确，包括国务院金融管理部门采取处置措施前的负责人审批流程、处置部门申请解除金融机构财产和股权保全措施的具体流程等。
其次，在实践中如何做好本法与《破产法》相关规定的衔接，比如，草案赋予了国务院金融管理部门向第三方机构转移被处置金融机构部分或者全部业务、资产和负债的职权，该等安排在实践中如何与《破产法》第三十一条的规定（管理人对于人民法院受理破产申请前一年内对债务人财产处置行为有权请求撤销）进行有效衔接。
结合以上内容，如引言部分所述，我们总体认为，草案是在总结了前期多个风险化解及处置事件的基础之上制定，并就处置过程中存在的问题对原有法律法规所规定的框架根据处置需要予以一定程度的“突破”，我们将持续关注草案的动态并进一步为大家解读其他条款的内容。
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