（一）严禁巧立名目变相收取没有法律法规依据的保证金或其他费用

我国《招标投标法》[1]及《招标投标法实施条例》[2]规定了投标保证金和履约保证金，《建设工程质量保证金管理办法》[3]规定了工程质量保证金，《工程建设农民工工资保证金规定》[4]规定了农民工工资保证金。因此，《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号）要求，对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。未经国务院批准，各地区、各部门一律不得以任何形式在工程建设领域新设保证金项目。对取消的保证金，各地要抓紧制定具体可行的办法，于2016年底前退还相关企业。《保障中小企业款项支付条例》[5]第十二条第一款规定：“除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，工程建设中不得收取其他保证金。”

此外，为进一步深化落实工程款支付担保制度，从源头上根治拖欠农民工工资行为，保护承包人合法权益，《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》（国办函〔2019〕92号）强调“招标人要求中标人提供履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保。”《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》（建市〔2019〕68号）亦要求“招标人要求中标人提供履约担保的，应当同时向中标人提供工程款支付担保。”

因此，《通知》要求“招标人、招标代理机构以及其他受委托提供保证金代收代管服务的平台和服务机构应当严格遵守招标投标交易担保规定，严禁巧立名目变相收取没有法律法规依据的保证金或其他费用。”

（二）全面推广保函（保险）

《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》[6]第二十六条第一款规定“投标担保可以采用投标保函或者投标保证金的方式。”《建设工程质量保证金管理办法》第五条规定“承包人可以银行保函替代预留保证金。”《工程建设农民工工资保证金规定》第二条第二款规定“工资保证金可以用银行类金融机构出具的银行保函替代，有条件的地区还可探索引入工程担保公司保函或工程保证保险。”《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》（建市〔2019〕68号）提出支持银行业金融机构、工程担保公司、保险机构作为工程担保保证人开展工程担保业务。推行工程保函替代保证金，加快推行银行保函制度，在有条件的地区推行工程担保公司保函和工程保证保险。农民工工资支付保函全部采用具有见索即付性质的独立保函。明确了工程担保包括保函和保证保险，其中，保函包括银行保函和担保公司保函，包括普通保函和独立保函。《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）进一步要求，在招投标领域全面推行保函（保险）替代现金缴纳投标、履约、工程质量等保证金。《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号）亦要求，政府采购和招投标不得限制保证金形式，不得指定出具保函的金融机构或担保机构。

因此，《通知》要求“招标人应当同时接受现金保证金和银行保函等非现金交易担保方式，依法必须招标项目的招标人不得强制要求投标人、中标人缴纳现金保证金。”鼓励“招标人接受担保机构的保函、保险机构的保单等其他非现金交易担保方式缴纳投标保证金、履约保证金、工程质量保证金。投标人、中标人在招标文件约定范围内，可以自行选择交易担保方式，招标人、招标代理机构和其他任何单位不得排斥、限制或拒绝。”鼓励“使用电子保函，降低电子保函费用。”禁止“任何单位和个人为投标人、中标人指定出具保函、保单的银行、担保机构或保险机构。”

（一）招标人应当在招标文件中规范约定招标投标交易担保金额或比例等

虽然招标投标交易担保设立时特定了所担保的债权债务，符合担保的“主债权债务特定性”原则，但所担保债权债务的金额在担保设立时尚未特定。为弥补此“不足”，避免担保人的风险敞口，法律法规对招标投标交易担保的责任上限做出了相应规定。例如，依据《招标投标法实施条例》第二十六条第一款、第五十八条，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，履约保证金不得超过中标合同金额的10%。《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第二十六条第一款规定，投标保证金一般不得超过投标总价的2％，最高不得超过50万元。《建设工程质量保证金管理办法》第七条规定：“发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%。”《江苏省关于推进房屋建筑和市政基础设施工程实行担保制度的指导意见》（建市〔2019〕68号）规定，支付担保的金额最高不超过合同总价的10%。《工程建设农民工工资保证金规定》第十一第一款规定，工资保证金按工程施工合同额（或年度合同额）的一定比例存储，原则上不低于1%，不超过3%，单个工程合同额较高的，可设定存储上限。因此，《通知》要求“招标人应当在招标文件中规范约定招标投标交易担保形式、金额或比例、收退时间等。”

（二）招标人及其代理人应当严格按照法律规定退还保证金

《招标投标法实施条例》第五十七条第二款规定，招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》[7]第十七条第一款规定，有下列情形之一，承包人请求发包人返还工程质量保证金的，人民法院应予支持：（一）当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；（二）当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年；（三）因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。而且，《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号）要求，督促相关招标人、招标代理机构、公共资源交易中心等及时清退应退未退的沉淀保证金。

因此，《通知》要求“招标人、招标代理机构以及其他受委托提供保证金代收代管服务的平台和服务机构应当严格按照法律规定、招标文件和合同中明确约定的保证金收退的具体方式和期限，及时退还保证金。”要求“以现金形式提交保证金的，应当同时退还保证金本金和银行同期存款利息。”要求“任何单位不得非法扣押、拖欠、侵占、挪用各类保证金。”要求2023年3月底前，各地方政府有关部门、各有关单位和企业组织开展清理历史沉淀保证金专项行动，按照“谁收取、谁清理、谁退还”的原则，督促招标人、招标代理机构以及其他受委托提供保证金代收代管服务的平台和服务机构全面清理投标保证金、履约保证金、工程质量保证金等各类历史沉淀保证金，做到应退尽退。各地政府有关部门、各有关单位和企业要每年定期开展历史沉淀保证金清理工作，并通过相关公共服务平台网络、窗口或门户网站向社会公开清理结果。

最后，《通知》要求各地要充分认识完善招标投标交易担保制度、降低招标投标交易成本的重要意义，切实提高政治站位，结合实际制定落实《通知》的实施方案或具体措施，并于2023年5月底前将落实《通知》的有关工作安排、阶段性进展和成效，以及历史沉淀保证金清理情况报送国家发展改革委。国务院各有关部门要加强对本行业、本系统降低招标投标交易成本工作的指导督促，及时研究解决地方工作过程中反映的问题。