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大成研究 | 王立宏等:基础设施REITs系列(五)产业园基础设施REITs篇

截至2022年8月,已发行的基础设施REITs项目中,以园区基础设施作为基础资产的项目包括博时招商蛇口产业园封闭式基础设施证券投资基金(以下简称“招商蛇口产业园REITs”)、东吴-苏州工业园区产业园封闭式基础设施证券投资基金(以下简称“东吴苏州工业园REITs”)、华安张江光大园封闭式基础设施证券投资基金(以下简称“华安张江光大园REITs”)、建信中关村产业园封闭式基础设施证券投资基金(以下简称“建信中关村产业园REITs”)。据统计,在已发行基础设施REITs项目中,产业园基础设施REITs项目共计4个,仅次于高速公路REITs,成为占已发行基础设施REITs比例第二高的资产类型。


一、产业园基础设施REITs概述


0 1
产业园概况

联合国环境规划署(UNEP)认为,产业园区是在一大片的土地上聚集若干个企业的区域。它具有如下特征:开发较大面积的土地;大面积的土地上有多个建筑物、工厂以及各种公共设施和娱乐设施;对常驻公司、土地利用率和建筑物类型实施限制;详细的区域规划对园区环境规定了执行标准和限制条件;为履行合同与协议、控制与适应公司进入园区、制定园区长期发展政策与计划等提供必要的管理条件。我国现行法律法规未对“产业园”作出明确定义,在实践中一般认为产业园即由政府或企业为实现产业发展目标而创立的特殊区位环境。


02
基础设施REITs项目对于产业园基础设施资产的认定

在基础设施REITs项目中,《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》(发改投资〔2021〕958号,以下简称“958号文”)附件《基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报要求》(以下简称“试点申报要求”)第一条第(二)款所列示的试点行业中使用的是“园区基础设施”这一定义。上述定义包含了区域位置和资产业态两个维度,即区域位置上需符合“位于自由贸易试验区、国家级新区、国家级与省级开发区、战略性新兴产业集群”,资产业态上则需符合“研发平台、工业厂房、创业孵化器、产业加速器、产业发展服务平台等基础设施”。此外,《试点申报要求》对于园区基础设施所在土地用途的规定为“项目土地用途原则上应为非商业、非住宅用地,租赁住房用地以及为保障项目正常运转而无法分割的办公用房、员工宿舍等少数配套设施用地除外。”


03
园区基础设施的区域位置详解

在挑选可开展基础设施REITs项目的园区基础设施时,《试点申报要求》对于园区基础设施所处区域位置范围予以列举,具体包括:

(1)自由贸易试验区

自由贸易试验区在国际上一般包括两种类型:一种是国与国之间协定开放的自由贸易区(FTA) ,一种是实施特定税收和海关监管政策的自由贸易园区(FTZ),我国现行划定的自由贸易试验区均属于FTZ类。

根据商务部研究院发布的《中国自由贸易试验区发展报告2021》,我国已批准设立六批共21家自由贸易试验区,自贸试验片区达到67个。其具体分布详见下图:

(2)国家级新区

国家级新区是由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。根据查询公开信息,截至2022年6月30日,我国一共设立了19个国家级新区,具体分布详见下图:

(3)国家级与省级开发区

958号文附件《试点申报要求》已明确规定“国家级与省级开发区以《中国开发区审核公告目录(2018年版)》发布名单为准”。依照该文件,截至2018年2月,我国共有2543个开发区,其中国家级开发区552个(经济技术开发区219个、高新技术产业开发区156个、海关特殊监管区域135个、边境/境经济合作区19个、其他类型开发区23个),省级开发区1991个。

(4)战略性新兴产业集群

958号文附件《试点申报要求》同时规定“战略性新兴产业集群以国家发展改革委公布名单为准”。根据2019年10月国家发改委下发的《关于加快推进战性新兴产业产业集群建设有关工作的通知》,第一批国家级战略性新兴产业集群名单共计66个。国家战略性新兴产业集群主要覆盖新一代信息技术、高端装备、新材料、生物医药和节能环保等领域。


二、园区基础设施开展基础设施REITs的法律关注点


以园区基础设施开展基础设施REITs时,主要依据前述国家发改委的958号文,以及《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》(中国证券监督管理委员会公告〔2020〕54号)《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金(REITs)规则适用指引第1号——审核关注事项(试行)》(以下简称“《上交所公募REITs规则1号》”)《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务指引第1号——审核关注事项(试行)》(以下简称“《深交所公募REITs规则1号》”)等监管规定,核查基础设施项目是否符合相应条件。鉴于园区基础设施项目资产的特殊性,在核查过程中需重点关注以下事项:


01
园区基础设施的固定资产投资管理手续齐备性

在发改委审核环节,958号文附件《试点申报要求》第五条第(七)款明确规定:“依法依规取得固定资产投资管理相关手续。主要包括:1. 项目审批、核准或备案手续。2. 规划、用地、环评、施工许可手续。3. 竣工验收报告(或建设、勘察、设计、施工、监理‘五方验收单’,或政府批复的项目转入商运文件)。4. 外商投资项目应取得国家利用外资有关手续。5. 依据相关法律法规应办理的其他必要手续。”

在证监会及交易所审核环节,以上交所为例,《上交所公募REITs规则1号》》明确要求“基础设施资产已通过竣工验收,工程建设质量及安全标准符合相关要求,已按规定履行规划、用地、环评等审批、核准、备案、登记以及其他依据相关法律法规应当办理的手续。”

在已发行的产业园基础设施REITs项目公开披露文件中,基金管理人均已就固定资产投资管理手续作出了较为详细的列示,包括发改委出具的项目立项批复/备案通知、项目可行性研究报告批复及节能审查批复、土地招拍挂文件、国土资源局与原始权益人签署的国有建设用地使用权出让合同、环保部门出具的环境影响报告书批复、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证,以及竣工验收备案文件、环评验收、消防验收、节能验收等。

在项目核查中通常存在比较复杂的情况,在审核园区基础设施固定资产投资管理手续齐备性时,均需考虑园区基础设施建设的历史背景与当地政策,已发行的产业园基础设施REITs项目中,部分项目亦存在固定资产投资管理手续缺失的问题。在项目中如固定资产投资管理手续缺失的,基金管理人及法律顾问需结合缺失文件情况判断其对项目有效性的影响,并有针对性地设计风险缓释措施[1]

根据笔者整理,已发行产业园基础设施REITs项目涉及固定资产投资管理手续瑕疵情况及风险缓释措施包括:


02
园区基础设施规划用途与实际用途一致性

现行监管政策关注基础设施项目规划用途与其实际用途是否一致。以上交所为例,《上交所公募REITs规则1号》明确规定“基础设施资产的土地实际用途应当与其规划用途及其权证所载用途相符。如不一致,基金管理人和资产支持证券管理人聘请的律师应说明其实际用途的法律、法规及政策依据,基金管理人和资产支持证券管理人应当在相关文件中充分揭示风险,并设置相应的风险缓释措施。”

一般而言,产业园区常见土地用途为工业类,但在实践中,不同的产业园区均会有其重点集中发展的行业,当地政府基于对产业园的定位与规划对产业园所聚集的企业类型提出了更细致的规划,例如北京市中关村科技园区的定位规划即为以高新技术产业或国家战略新兴产业为主,主要包括新能源、新材料、信息技术、数字图像、环境保护、化学医药、航空航天等新兴产业领域;苏州工业园区的定位规划则为“电子信息、机械制造”+“生物医药、人工智能、纳米技术应用”;而深圳蛇口网谷产业园作为深圳市“十二五”产业园规划中唯一一个互联网产业基地,其定位规划集中于信息技术、物联网、电子商务、文化创意四大核心产业集群。因此,除工业类外,产业园内土地的规划用途还可能包括研发、科研、科教等,由此导致实践中产业园区土地及房屋用途可能存在差异。

另外,实践中还存在特殊情形,产业园区内为满足工作人员居住、饮食、采购等要求而会建设相应配套设施,该类配套设施的规划用途主要为商业、办公等,与一般园区基础设施的规划用途不一致。因此,如需将该类配套设施纳入园区基础设施范围的,需重点审查园区基础设施的相关规划材料是否已包括配套设施、配套设施的具体用途与规划用途是否一致等。典型案例为建信中关村产业园REITS,该项目涉及三处房产,其证载用途主要为教育科研设计、研发楼,但实际上该等房产实际用途包括“研发办公”“食堂及厨房”或“餐饮”等。基金管理人在论证的出发点为:(1)信息技术产业的研发工作区别于传统意义上在专门实验室等场所的研发,研发人员在办公楼内使用电脑设备和互联网即可完成;(2)为保障研发工作正常运行,需要配套为相关人员提供处理企业日常事务的区域;(3)取得管委会出具对于房屋用途符合规划的说明。

笔者理解,如园区基础设施土地规划用途与实际用途不一致的,需结合具体情况判断其对项目有效性的影响,并有针对性地设计风险缓释措施。根据整理,已发行产业园基础设施REITs项目涉及基础设施资产规划用途与实际用途不一致情况及风险缓释措施包括:


03
园区基础设施资产转让限制性条件

由于产业园区土地规划用途一般为工业、科研等,基于用地性质特殊性,如需办理园区基础设施资产转让的,需要遵循现行法律法规、地方规范性文件,以及产业园区管理委员会等监管部门对于土地转让的政策要求。因此,如需以园区基础设施开展基础设施REITs项目时,需要查询明确地方法规、规章和具体政策对于工业、科研等特殊用地及地上建筑物转让的限制性规定,并建议直接与产业园区管理委员会等主管部门开展沟通及访谈,以确认主管部门在资产转让过程中是否存在特殊要求。

此外,958号文第二条第(三)款对于“土地使用依法合规”提出了以下要求:“对项目公司拥有土地使用权的非PPP(含特许经营)类项目。如项目以划拨方式取得土地使用权,土地所在地的市(县)人民政府或自然资源行政主管部门应对项目以100%股权转让方式发行基础设施 REITs 无异议;如项目以协议出让方式取得土地使用权,原土地出让合同签署机构(或按现行规定承担相应职责的机构)应对项目以100%股权转让方式发行基础设施REITs无异议;如项目以招拍挂出让或二级市场交易方式取得土地使用权,应说明取得土地使用权的具体方式、出让(转让)方、取得时间及相关前置审批事项。” 958号文第二条第(三)款对于“基础设施项目具有可转让性”则要求:“如相关规定或协议对项目公司名下的土地使用权、项目公司股权、特许经营权、经营收益权、建筑物及构筑物转让或相关资产处置存在任何限定条件、特殊规定约定的,相关有权部门或协议签署机构应对项目以100%股权转让方式发行基础设施REITs无异议,确保项目转让符合相关要求或相关限定具备解除条件。”笔者理解,对于基础设施资产相关土地使用权的转让采取的为实质审查方式,即不得以转让项目公司股权的方式规避土地使用权的转让限制,土地使用权及其他资产存在任何转让限制,均需穿透到项目公司股权转让层面,并取得相关主管部门出具的转让股权无异议函。

根据笔者查询整理,园区基础设施资产转让的限制条件主要是产业园所在地的地方性政策,限制情形包括:

(1)土地使用权、项目公司股权转让需主管部门同意

从已发行基础设施REITs项目披露信息看,深圳市(招商蛇口产业园REITs)和北京市(建信中关村产业园REITs)对于工业园区土地使用权的转让明确要求主管部门同意,而苏州市(东吴苏州工业园REITs)则规定无论土地使用权变更或是项目公司股权变更,均需出让方同意。

(2)政府方享有优先购买权

从已发行公募REITs项目披露信息看,深圳市(招商蛇口产业园REITs)和北京市(建信中关村产业园REITs)均明确规定政府部门对于工业用房及土地使用权享有优先购买权。

另外,笔者还查询到苏州市对于工业土地使用权转让时政府享有优先购买权的规定[2],但在东吴苏州工业园REITs项目中并未单独披露该等风险及应对措施,笔者理解主要原因为该项目交易结构仅涉及项目公司股权转让而不涉及资产的单独转让。

(3)受让资产方需满足特定资质条件

从已发行基础设施REITs项目披露信息看,深圳市(招商蛇口产业园REITs)明确规定如需受让工业楼宇的,受让资产方需满足特定资质条件。

另外,笔者还查询到苏州市对于工业土地使用权转让时对于受让资产方资质要求的规定[3],但在东吴苏州工业园REITs项目中并未单独披露该等风险及应对措施,笔者理解主要原因为该项目交易结构仅涉及项目公司股权转让而不涉及资产的单独转让。


三、结语


自2021年6月首批基础设施REITs上市以来,我国基础设施REITs的发展处于稳步增长状态,而园区基础资产正是基础设施REITs的重要资产类型之一。该类资产的复杂性和核查难点集中于对产业园区特殊政策的查询整理,以及针对具体问题与主管部门的沟通解决。为此,笔者基于对已发行产业园基础设施REITs项目的梳理,总结了实操中涉及的主要法律问题及应对措施,以期为产业园基础设施REITs项目的资产筛选、方案设计以及实施推行等环节提供借鉴参考。

[1]《试点申报要求》第五条第(七)款:“项目投资管理手续的合法合规性,应以办理时的法律法规、规章制度、国家政策等为判定依据。项目无需办理上述手续的,应说明有关情况,并提供证明材料。项目投资管理手续缺失的,应依法依规补办相关手续,或以适当方式取得相关部门认可;如现行法律法规、规章制度、政策文件等明确无需办理的,应对有关情况作出详细说明,并提供项目所在地相关部门或机构出具的证明材料。“

[2]《苏州工业园区国有土地收购实施办法》(苏园管规字[2013]3号)第五条:“土地收购范围:(一)原土地使用权人主动申请储备中心收购的土地;(二)土地使用权转让时,储备中心可以优先收购;(三)土地使用权转让价格明显低于市场价格的,由储备中心优先收购;(四)管委会指定的其他需要进行收购的土地。”

[3]《苏州市工业项目用地公开交易暂行办法》(苏府[2007]84号)第二十一条:“受让人取得工业用地使用权后,可以依法转让,但必须符合出让文件和《出让合同》的约定。出让文件和《出让合同》须明确转让工业用地使用权应当符合以下条件:……(三)新受让人必须符合原出让文件中限定的竞买资格,并经土地行政主管部门和发改或经贸系统投资管理部门审核同意……”


特别声明:

以上内容属于作者个人观点,不代表其所在机构立场,亦不应当被视为出具任何形式的法律意见或建议。


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