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宽容失败、鼓励创新——《深圳经济特区个人破产条例》解读



[摘要] 


2020年8月26日,深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区个人破产条例》(以下简称《条例》),并于2020年8月31日公布。作为中国首部个人破产方面的地方立法,《条例》的出台不仅推动了现代破产制度和市场主体再生制度的发展,更将会对市场经济下社会公众的法治理念产生深远影响。


本文将从《条例》的制定背景、适用主体、破产程序、利益衡量制度、破产案件办理体系以及未来立法趋势等方面进行分析与解读。


[关键词] 个人破产 免责 考察期 诚信




 

一、《条例》制定的背景及原因


(一)
政策背景


2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出“加快完善社会主义市场经济体制,健全破产制度”。


2020年5月11日,中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次明确提出“健全破产制度,改革完善企业破产法律制度,推动个人破产立法,实现市场主体有序退出。”


2020年7月16日,国家发展和改革委员会、最高人民法院等13个国家部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》,提出要“研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责,最终建立全面的个人破产制度。”


在此背景下,深圳先行先试,充分利用特区立法权,在国内首次进行个人破产立法。


(二)
法律背景


从国外立法先例看,个人破产是破产制度的基础和源头。在市场经济成熟的国家如英国、美国、日本、德国以及我国香港、台湾地区,都制定了个人破产方面的法律。


由于历史原因,我国长期只有企业破产制度,无个人破产制度。《条例》的制定,对标世界银行营商环境“办理破产”指标要求,针对世界营商环境评估下中国企业破产制度失分项进行了适当框架改革,同时参考了2013年世界银行《自然人破产问题处理报告》中的重点建议。


《条例》的出台不仅是个人破产制度在深圳地区的有益实践,更是未来全国统一个人破产立法的经验积累。


(三)
现实背景


据深圳市人大法工委在《<深圳经济特区个人破产条例>解读》中的披露,截止至2020年1年底,在深圳登记设立的商事主体已达到329.8万户,其中个体工商户123.6万户,占比为37.56%。由于个人破产制度的缺失,这些个体在遭遇市场风险后需要以个人名义承担无限责任,无法从市场中退出和再生。


同时,在目前的金融信贷环境下,金融机构为企业提供贷款时,通常要求企业的法定代表人、个人股东、高管、甚至其家属提供担保,故即便企业破产,债权人仍可追究相关个人的担保责任,导致相关个人背负沉重债务。这既与现代公司有限责任制度精神不符,也使得《企业破产法》无法最终解决债务问题,影响了《企业破产法》发挥效用。


在此背景下,《条例》的出台对于营造促进竞争、鼓励创新、宽容失败、保障生存的市场经济环境有着直接的推动作用,对于营造公平、透明、可预期的国际一流法制化营商环境有着重大的意义。


 

二、《条例》的适用主体


(一)
个人破产的适用对象


《条例》第二条规定“在深圳经济特区居住,且参加深圳社会保险连续满三年的自然人,因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的,可以依照本条例进行破产清算、重整或者和解。”


从适用对象上看,《条例》未限制必须具备深圳户籍,只要在深圳居住,且在深圳连续缴纳三年社保即可。此规定符合目前深圳大量外来人口的实际情况,也符合深圳包容开放的精神;同时,自然人连续缴纳三年社保后,与其相关的财产登记、社会保障等信息已经基本完善,在深圳已经形成稳定的工作、生活和财产关系,具有适用《条例》的现实条件。据了解,在2019年,深圳约有553万的人口符合“参加深圳社会保险连续满三年”要求。


关于个体工商户能否适用《条例》的问题。目前学界主流观点及《条例》立法参与者对此问题都持肯定态度,我们亦认为是可以适用的。根据《民法典》及《民法总则》的规定,个体工商户为依法登记、从事工商业经营的自然人,个体工商户具有适用此《条例》的法律基础。虽然《条例》未直接规定个体工商户可以作为适用对象,但个体工商户是以个人财产承担债务的,符合破产条件的个体工商户仍可以以自然人身份申请破产,在处理个人破产时,个体工商户的债权债务应纳入其中。《条例》中部分条文如基于雇用关系产生的报酬债务不得免除的规定、债务人所欠雇用人员的基本保险费用分配顺位规定等,即是对个体工商户债权债务的处理。


从债务类型上看,《条例》将生产经营类、生活消费类债务均纳入了个人破产程序中。在个人破产立法过程对是否应将生活消费类债务纳入到个人破产程序争议较大,主要顾虑是是否会造成引导过度消费。《条例》从整体的角度将消费债务纳入个人破产程序中;同时为防止过度消费,在第九十八条又规定,因奢侈消费承担重大债务或引起财产显著减少的,不得免除未清偿的债务。


(二)
个人破产的申请主体


《条例》第八条规定“债务人可以向人民法院提出破产申请,包括申请破产清算、重整、和解。”第九条规定“当债务人不能清偿到期债务时,单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人,可以向人民法院提出破产申请,申请对债务人进行破产清算。”


个人破产立法主旨是保护“诚实而不幸”的债务人,故《条例》规定了债务人可以申请自己破产清算、重整和和解。


债权人是否可以申请债务人破产?从国内外立法先例看,德国、日本以及我国香港地区,都赋予了债权人申请债务人破产的权利,但部分国家为避免破产程序被滥用,对申请破产债权人所持有的债权数额予以限制。《条例》即采用了这种立法方式,规定单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人,可以向人民法院提出破产清算申请。同时,在债务人申请破产清算的情况下,债权人可以提出和解申请,法院认为有和解可能的,可以转入和解程序。


需注意的是,《条例》并未赋予债权人直接申请债务人破产重整和破产和解的权利,这主要考虑到重整和和解程序依赖于债务人未来收入和配合程度,在债务人不配合或意愿不强的情况下,仅有债权人的申请难以推动重整和和解程序的进行。


 

三、个人破产的三种程序


《条例》借鉴企业破产程序的设计思路,为个人破产提供破产清算、破产重整和破产和解三种不同程序,分别在《条例》第七、八、九章进行了详细规定。


(一)
破产清算


与企业破产清算后进行注销退出市场不同,自然人进行破产清算的目的在于重新出发。


《条例》中的破产清算是指债务人保留部分必要的财产后,将现有财产按照法定的顺序分配给债权人;若债务人在三至五年的考察期中遵守行为限制且未违反禁止性规定,可以依法豁免其未清偿的债务。


破产清算主要以债务免除制度为核心,辅之以考察期、自由财产制度等,具体参见本文第四点。


(二)
破产重整


《条例》中的破产重整是指在债务人有未来预期收入的情况下,与债权人达成重整计划,在重整计划执行完毕后,债务人可以申请免除未清偿的债务。


与企业破产重整中引入投资人不同,个人破产重整的关键在于债务人未来收入,但具体的处理程序与企业破产重整类似。在重整程序中,债务人现有财产可不处置,债务人所受的限制也较少,如对于债务人消费行为、出境行为的限制在法院批准重整计划时即可解除。


为保证债权人权益,重整计划方案的清偿率不得低于清算状态下的清偿率,且除家庭住宅抵押贷款清偿方案外,重整计划的执行期限不得超过五年,每次债务清偿期间不得超过三个月。


需特别注意的是,与企业破产重整失败后即转入清算程序不同,个人破产重整计划未表决通过或未获得法院批准,并不直接宣告破产转入清算程序,只有债务人或债权人申请清算,且法院认为债务人符合破产条件的,才会裁定宣告债务人破产,并对其进行破产清算。


(三)
破产和解


和解程序,即债务人通过庭外和解或者庭内和解,与全体债权人就债务减免和清偿达成和解协议,且法院裁定认可和解协议效力,在和解协议执行完毕后,债务人即可免除未清偿债务。


在立法过程中,就个人破产制度是否应设立和解程序争议较大。有观点认为,个人破产和解与重整十分类似,在某种程度上具有可替代性。最终《条例》仍保留个人破产和解程序,但其立法重心在于和解协议的认可制度。


《条例》引入委托和解制度,法院可以委托人民调解委员会、特邀调解员、特邀调解组织或者破产事务管理部门等组织和解,委托和解期限为二个月,此制度与目前多元化纠纷解决机制相衔接,可能是今后个人破产和解的主要模式。


 

四、以诚信为基础的债务人义务要求


个人破产制度只保护“诚实而不幸”的债务人,对债务人的诚信要求及权利限制是实现个人破产立法目标、避免恶意逃废债务的重要手段。《条例》规定了以下制度:


(一)
财产申报制度


财产申报是债务人进入破产程序的基础,《条例》第三章第一节详细规定了财产申报制度。


财产申报的范围非常广泛,债务人不仅需要申报本人名下财产,也需要申报配偶、未成年子女及其他共同生活的近亲属名下的财产;既包括现金类、实物类资产,也包括理财类、投资类的财产权益;既包括申请破产时已取得的财产,也包括未来可期待的财产;既包括境内财产,也包括境外的财产及财产权益。


为了防止债务人提前转移财产,《条例》将财产申报时间范围向前延伸二年,在破产申请受理前二年内,债务人财产发生变动的,如转让、赠与、出租、设立担保物权,五万元以上的大额支出,因离婚而分割共同财产等行为,都应当如实申报。


另外,财产申报义务并非是一次性的,在破产清算程序中的免责考察期内和重整程序中重整计划执行期间,债务人应当每月报告个人收入、支出等情况。


财产申报是债务人的义务,故意违反财产申报义务的,不仅无法免除未清偿的债务,还有可能被处以训诫、拘留、罚款等处罚。


(二)
限制消费行为


限制消费行为适用于个人破产三种程序,期限为法院受理破产申请开始,至裁定免除债务人未清偿债务(破产清算)或裁定批准重整计划之日止(破产重整)。


《条例》中关于限制消费行为参照《最高人民法院关于限制被执行人高消费若干规定》中有关规定,又从保障人权、防止过度限制的角度,进行了一定程度的调整,如将不得乘坐飞机、高铁的规定,调整为可乘坐飞机、高铁,但不得乘坐飞机的商务舱、头等舱和高铁的一等座、商务座等。


需特别提醒的是,与执行程序的事前禁止不同,破产程序中限制消费行为是一种自觉履行、社会监督的方法。债务人违反限制消费规定的将无法免除未清偿的债务,无法达到破产免责的目的。


个人破产程序中限制消费行为与执行程序中限制消费行为如何衔接?《条例》对此问题没有明确规定。从学理解释出发,参照企业破产程序的相关实践,我们认为,在法院受理个人破产申请后,对个人在执行程序中的限制高消费行为应当解除,转为适用破产程序中的相关规定。


另外,《条例》未规定破产和解程序中取消限制债务人行为的时间,但从体系解释及破产法理论来看,我们认为,在法院裁定认可和解协议效力时,应解除对债务人行为的限制。这也有待未来实施细则的进一步规定。


(三)
限制借贷额度


限制借贷额度适用个人破产的三种程序,期限为法院受理破产申请之日至裁定免除债务人未清偿债务之日止。


《条例》第二十一条规定“进入破产程序后,债务人借款一千元以上或者申请等额信用额度时,应当向出借人或者授信人声明本人破产状况。”


(四)
限制职业资格


限制职业资格仅适用于破产清算程序,《条例》第八十六条规定“自人民法院宣告债务人破产之日起至依照条例裁定免除债务人未清偿债务之日止,债务人不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务。”


(五)
严格的破产欺诈处理


个人破产立法是否会为“老赖”恶意逃债提供渠道?这是个人破产立法最大的顾虑。为避免债务人恶意逃避债务,《条例》设计了一系列制度。


第一,建立个人破产登记制度。


《条例》第七条明确规定,“建立个人破产登记制度,及时、准确登记个人破产重大事项,并依法向社会公开个人破产相关信息。”


第二,欺诈性破产不予受理或驳回申请,从源头遏制恶意逃债。


根据《条例》第十四条,在人民法院审查破产申请时,发现申请人基于转移财产、恶意逃避债务、损害他人信誉等不正当目的申请破产的,或者有虚假陈述、提供虚假证据等妨害破产程序行为的,法院应当裁定不予受理破产申请。若已经受理但尚未宣告破产时,法院应当裁定驳回破产申请。


第三,欺诈免责可以随时撤销,适用于免责后的任何时间。


根据《条例》第一百零三条,债权人或者其他利害关系人在任何时候发现债务人通过欺诈手段获得免除未清偿债务的,均可以申请人民法院撤销免除未清偿债务的裁定。债务人需对在破产申请受理后至法院裁定免除剩余债务前的所有行为终身负责。


第四,破产欺诈惩戒制度。


存在《条例》第一百六十七条规定的七种破产欺诈行为的,由人民法院依法予以训诫、拘传、罚款或者拘留,构成犯罪的,依法追究刑事责任。


五、以免责为核心的债务人权益保护


(一)
债务免除制度


债务免除制度是个人破产的核心,也是保护“诚实而不幸”债务人的主要制度。《条例》在总则第四条即规定“自然人债务人经过破产清算、重整、和解后,依照本条例的规定免除其未清偿债务”。


关于债务免除制度,我们需要注意以下几点:


第一,并非所有进入破产程序的债务人都可以免除债务。


债务人只有不违反《条例》禁止性规定,无不得免除的行为,才可以免除部分债务。不得免除债务的行为主要包括不履行法定义务、不当减少财产、奢侈消费、赌博并因之承担重大债务或引起财产显著减少等。


第二,并非所有未清偿债务都可以免除。


《条例》第九十七条规定不得免除的债务,主要包括人身属性的债务、因雇用产生的债务、债务人故意隐瞒的债务、公法债务等。


第三,破产清算程序中只有经过考察期才可以免除债务。


在破产清算程序中,只有在宣告破产且经过三至五年的免责考察期后,没有违反行为限制且履行了法定义务,债务人才可以申请法院裁定免于偿还未清偿的债务。


但为促使债务人积极还债,《条例》还规定了考察期提前届满的三种情况:


1.债务人清偿剩余债务或者债权人免除债务人全部清偿责任的;

2.债务人清偿剩余债务达到三分之二以上,且考察期经过一年的;

3.债务人清偿剩余债务达到三分之一以上不足三分之二,且考察期经过二年的。


第四,破产重整程序中,债务人在重整计划执行完毕后即可以申请法院裁定免于偿还未清偿的债务。


但需注意的是,《条例》第一百二十八条规定,经批准的重整计划因不可抗力、意外事件等原因导致无法执行,且债务人按照重整计划清偿各类债务均达到四分之三以上的,经债务人申请,人民法院可以裁定免除未清偿债务,并终止重整计划的执行。


(二)
豁免财产制度


豁免财产制度,是为了保障债务人在破产程序中的家庭基本生活,给予其重新出发的机会,债务人可以保留一定的财产,不在破产程序中向债权人分配。


《条例》第三章第二节规定了豁免财产制度。


豁免的财产主要包括两类,第一类是保障债务人及家庭基本生活、工作发展的必要财产;第二类是具有人身属性或精神属性的财产。


在豁免财产总额上,除了表彰荣誉物品和专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金及最低生活保障金外,其他豁免财产累积价值不得超过二十万元。


需注意的是,《条例》并未将家庭唯一住房作为豁免财产。这意味着,家庭唯一住房仍需纳入债务人财产进行清偿债务。但在具体实践中,如何处理夫妻共同财产、家庭共有财产等问题,仍有待进一步规定。


虽然《条例》明确了豁免财产的分类和总额,但从世界各国个人破产实践来看,如何评估个人拟豁免财产的价值、如何根据债务人不同的实际情况对豁免财产进行确定,都是实务难点,也有待进一步司法实践的探索。


 

六、利益平衡为视角下的债权人权益保护


《条例》第一条即规定,此条例的目的为合理调整债务人、债权人以及其他利害关系人的权利义务关系。具体而言,在维护债权人权益上,条例有以下规定。


(一)
严格的债务人义务要求及权利限制制度


如前所述,《条例》对债务人欺诈破产、绝对不予免责的债务、相对不予免责的情形的规定,即是从债权人权益保护角度出发,限制破产滥用,保护债权清偿。


(二)
以公平清偿为基础,保护特殊债权人的顺位


破产是一种公平的债务集中清理程序,《条例》第八十九条参照企业破产的规定,遵循人身属性债权优先于财产属性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则,规定了债务清偿顺序。


特别值得肯定的是,《条例》规定了关联普通债权劣后清偿的条款,即债务人的配偶以及前配偶、共同生活的近亲属以及成年子女不得在其他普通破产债权人未受完全清偿前,以普通债权人身份获得清偿;此规定对于保护普通债权人,避免虚构债务具有积极作用。


(三)
以制度设计与信息公开保障债权人的监督权。


债权人是否有权不同意债务人破产,从世界各国立法与破产法理论来看,在破产原因已产生的情况下,债权人是无权单方面拒绝债务人破产的,但这并不意味着债权人面对债务人破产是被动的、无力的。债权人仍然可以通过推荐管理人、债权人会议、执行中止制度、破产撤销权制度、举报欺诈破产行为、申请撤销免除债务裁定等制度,积极参与破产程序,维护自身合法权益。


同时,《条例》制定破产登记制度与公开制度,未来将建立统一的破产信息登记和信息公开平台,这种公开透明的开放渠道将更有力地保障债权人的监督权。


 

七、“四位一体”破产案件办理体系


在个人破产领域,《条例》确立了“法院裁判+机构管理+管理人执行+公众监督”四位一体破产办理体系。法院负责破产审判,增设破产事务管理机构负责破产行政事务管理,破产管理人具体执行案件办理,同时,通过破产信息登记与公开制度打通公众监督渠道,确保公众知情权。


(一)
法院


《条例》推动破产案件审判权和破产事务管理权“两权”分离,法院专司破产审判权,负责案件的受理与裁判,裁定认可财产分配方案、重整计划,宣告债务人破产和免除债务人债务等。


关于管辖法院的问题。《条例》第五条规定,适用本条例审理的个人破产案件由市中级人民法院管辖,但经依法指定由基层人民法院管辖的除外。据了解,在《条例》施行初期,个人破产案件将由深圳市中级人民法院管辖,在完成经验积累后,深圳市中级人民法院将根据案件受理数量等情况决定是否指定基层法院管辖。


(二)
破产行政管理机构


《条例》第六条规定,个人破产事务的行政管理职能由市人民政府确定的工作部门或者机构行使。


未来市政府将确定破产事务管理部门,主要职责是管理、监督、保障管理人履职行为;提供破产事务咨询和援助服务;处理破产衍生事务;调查不当破产行为等。


从企业破产案件实践来看,破产案件办理过程中存在大量衍生事务,如职工安置、工商注销、税务处理等问题,与政府机构沟通协调的工作较为繁琐。在未来成立破产事务管理部门后,可以极大地推动破产进程中信息沟通和事务处理,提高破产案件的办理效率。


(三)
管理人


与企业破产中法院直接指定、摇珠选定或竞争性选定管理人不同,个人破产程序中,债权人可以单独或者共同推荐管理人;若无债权人推荐,由破产事务管理部门提出管理人人选。法院最终从债权人推荐的管理人中指定一名或者多名管理人,或者根据破产事务管理部门的提名指定管理人。


在企业破产程序中,债权人无权直接推荐管理人人选;虽然深圳市中级人民法院在2019年发布的《审理企业重整案件的工作指引(试行)》有关预重整程序中,规定了债务人及其出资人、主要债权人可以共同推荐管理人。但从实践来看,债权人和债务人很难达成一致共同推荐管理人。在个人破产程序中赋予债权人推荐管理人的权利,不仅有利于债权人权益的保护,而且有利于提升破产案件办理的效率和质量。


同时《条例》规定,法院根据债权人推荐指定管理人的,管理人执行职务的费用由推荐人预付。我们认为,该预付费用是为了保障管理人正常履职而提供的办理案件必要费用,是否应包括破产管理人报酬,仍有待后续进一步明确。


(四)
社会公众


《条例》第七条规定,建立个人破产登记制度,及时、准确登记个人破产重大事项,并依法向社会公开个人破产相关信息。


破产案件关系到社会公众切身利益和市场规范运行,实施破产登记和公开制度,保障社会公众知情权和监督权,为其他市场主体的决策提供信息参考,可以促进市场经济高效有序运转。


 

八、个人破产立法的未来畅想


《条例》虽然只是特区地方立法,但从实践看,深圳特区个人破产的实施需要更高层级的立法支持。


在目前个人市场主体如此活跃的情况下,深圳地区债务人的经济活动也一定遍布全国,相对应债务人的财产、债务、诉讼、执行案件也会出现在全国其他地区。虽然《条例》规定受理破产申请之日涉及债务人财产的保全措施应当解除,执行程序应当中止。但异地法院能否依照《条例》及时中止执行,将保全的财产在深圳通过个人破产程序处理,是处理具体个人破产案件时将会遇到的问题。


在未来,可能有不同的思路以供处理:


第一,从国家立法层面,在修改破产法律制度时,对个人破产进行相应规定,在全国范围推行个人破产制度。


第二,由全国人大常委会出台相关文件,要求其它地方在《条例》实施过程中予以支持。


第三,由深圳市中级人民法院、深圳市人民政府层报最高人民法院、国务院等有关国家机关要求各地法院及行政机关予以协助和执行。


第四,在未来个案处理过程中,由深圳市中级人民法院和相关法院共同层报最高人民法院,由最高人民法院以批复形式对相关问题进行回应。


参考文献:

[1]刘静、刘崇理:《建立我国个人破产制度若干问题研究》,载《人民司法》2020年第19期;

[2]王欣新:《个人破产法的立法模式与路径》,载《人民司法》2020年第10期;

[3]金春:《个人破产立法与企业经营者保证责任问题研究》,选自《南大法学》2020年第2期;

[4]深圳市人大常委会法工委:《<深圳经济特区个人破产条例>解读》,深圳市人大常委会官方网站2020年8月31日发布;

[5]深圳市中级人民法院:《 “个破”解读四 —— 改革先行,打造“四位一体”破产办理新体系》,“深圳市中级人民法院”微信公众号2020年9月3日发布。

作者介绍

周昌春


大成深圳分所 合伙人

e-mail:changchun.zhou@dentons.cn

作者介绍

宁新波


大成深圳分所 律师助理

e-mail:xinbo.ning@dentons.cn